PENSION GRACIA – Marco normativo y recuento jurisprudencia / PENSION

GRACIA – Requisitos / BUENA CONDUCTA – Requisito para acceder a la

pensión gracia / MALA CONDUCTA – Conducta considerada reprochable /
ABANDONO DEL CARGO – Declaratoria de vacancia del empleo al finalizar la
actuación administrativa / PROCESO DISCIPLINARIO – Conducta
considerada falta disciplinaria gravísima / ABANDONO DEL CARGO –
Incurrió en la misma causal dos veces / CAUSAL DE MALA CONDUCTA –
Impide el reconocimiento de pensión gracia / CONDENA EN COSTAS –
Revoca a quo no hizo análisis de la necesidad de condenar

[L]a conducta debe ser observada durante toda su experiencia laboral como
docente, pues en principio los hechos aislados no serían fundamento para
decretar tal sanción; no obstante en el caso concreto, el demandante incurrió en
dos ocasiones en la misma causal de mala conducta, que fue el abandono del
cargo, por lo que en virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo concluyó
el Tribunal de primera instancia, y el Agente del Ministerio Público ante esta
Corporación; la documentación obrante en la actuación es concluyente en que no
cumplió el requisito de observar buena conducta, pues se trató de
comportamientos reiterados y no aislados. En efecto, la Sala encuentra probado
que al actor mediante Resolución 00149 del 16 de febrero de 1978 de la
Secretaría de Educación de Bogotá, se le concedió licencia no remunerada por el
término de 60 días hasta el 6 de abril; y que a través del Decreto 604 del 15 de
mayo de 1978 signado por el Secretario de Educación de Bogotá, se declaró
vacante el empleo ocupado por el demandante, por no haberse reintegrado,
configurando así el abandono del cargo. De igual modo, la Sala también
encuentra acreditado que por el Decreto 2390 del 20 de junio de 1979, el
Gobernador de Cundinamarca declaró vacante el cargo de Maestro de la Escuela
Rural “Jamaica” del municipio de Paime, y en consecuencia declaró insubsistente
al demandante. (…) Como se puede apreciar, además de tratarse de una
conducta reiterada, en la segunda oportunidad, la inasistencia se extendió 1 mes y
5 días, esto es desde el 30 de enero al 5 de marzo de 1979, con lo cual,
razonablemente es posible vislumbrar una clara afectación al servicio educativo,
con el agravante de que tanto en sede gubernativa como en judicial, no se
justificó.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1982 / LEY 37 DE 1933 /
LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil dieciocho (2018)

EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

Si un docente incurre en alguna causal de mala conducta, se constituye el impedimento para
acceder a la pensión gracia.
Ahora bien, existen dos actos administrativos dentro del plenario que comprueban el abandono del
cargo por parte del docente y constituyen efectivamente una de las causales de mala conducta
establecidas en el artículo 46 literal j) del Decreto 2277 de 1979, y por lo tanto, incurrió en una
situación de gravedad no aislada.

Ahora pues, como ya se dijo previamente, el hecho de que la buena conducta sea un concepto
jurídico indeterminado que se delimita a partir de la normatividad aplicable al ámbito disciplinario
de los docentes, no conlleva a que ineludiblemente sus comportamientos deban ser sancionados
previamente para predicar que existió una sombra en su proceder durante el desempeño de sus
funciones.

Sobre este particular, vale la pena mencionar que la vacancia del empleo por abandono es una
causal legal de retiro del servicio, que implica que la administración verifique la inasistencia del
empleado por lo menos en tres (3) días, y así mismo que éste no pueda justificar su ausencia, en
cuyo caso procede la separación del cargo y la pérdida de los derechos de carrera administrativa.

Es entonces, una causal de retiro del servicio que definió el legislador a partir de la necesidad de la
continuidad del servicio público, y que permite al nominador directamente remover del cargo a
quien deja de concurrir a sus funciones cotidianas por tres (3) días sin justificación alguna, o a quien
no se reintegra después de una licencia en el mismo término, posibilitando así la provisión del
empleo vacante para evitar traumas funcionales en la entidad.

Haciendo un recuento jurisprudencial sobre el tema, se tiene que en el año 2001 1, el Consejo de
Estado afirmó que con la expedición de la Ley 200 de 1995 (anterior Código Disciplinario), la
situación del abandono del cargo cambió sustancialmente, como quiera que el legislador lo definió
como falta disciplinaria y en tal sentido su tratamiento exclusivamente es del resorte del derecho
disciplinario, posición que fue mantenida por la misma corporación. Dicho criterio, se fundamentó
en que con la expedición del Código Disciplinario Único, las disposiciones que regulaban el
abandono del cargo como causal de retiro del servicio fueron derogadas por aquel, y por tanto
carece de razonabilidad que se justifique su aplicación directa desconociendo el procedimiento
disciplinario.

No obstante, el anterior criterio jurisprudencial fue rectificado por la Sala Plena de la Sección
Segunda del Consejo de Estado2 en los siguientes términos:

“Esta Sala Plena de la Sección Segunda, con un fin unificador de la jurisprudencia, asume el
conocimiento del presente proceso y recoge el anterior planteamiento jurisprudencial sobre la
materia, pues si bien se trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del servicio,
comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se
trata de disciplinar a los funcionarios. En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo
sólo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es
menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en
reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del
servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública.

(..)

Esta declaratoria de vacancia de un cargo no exige el adelantamiento de proceso disciplinario ;

basta que se compruebe tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley. Es decir,
que ésta opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es
meramente declarativo.”

Dicha posición, fue sostenida por la Sección Segunda de la mentada corporación en diversos
pronunciamientos, de los que se destacan:

1
Sentencias del 21 de junio de 2001. Exp. 533-00 y 18 de noviembre de 2004. Exp. 5620-03, entre otras.

2
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA.
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO. Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de
dos mil cinco (2005). Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00244-01(2103-03)
“La Sala ha sostenido en varias oportunidades que la vacancia del cargo por abandono del mismo
es una de las formas establecidas en la ley para la cesación de funciones o retiro definitivo del
servicio público. Ha dicho también que la declaratoria de vacancia de un cargo público no exige
que se adelante un proceso disciplinario, basta que se configure una de las causales contempladas
en el artículo 126 del decreto 1950 de 1973, para proceder en la forma ordenada por la ley. Es
decir, que ésta figura jurídica opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la
administración pública al respecto es meramente declarativo. Adicionalmente, la ley exige que no
se haya acreditado justa causa, obviamente estimada en términos razonables por la entidad en la
que presta sus servicios laborales personales. Ahora, si la justa causa se comprueba con
posterioridad, el acto administrativo que declaró la vacancia del cargo deberá revocarse. Además,
señala la ley que comprobado los hechos de que trata el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 se
impone por parte de la autoridad nominadora la declaratoria de la vacancia por abandono del
cargo, previo el cumplimiento de los procedimientos legales que tienen relación con la
averiguación sobre los hechos3.”

“Acogiendo el precedente judicial, se tiene que, el abandono del cargo comporta efectos
autónomos distintos, pues, verificado el hecho, sin que se evidencie causa razonable que justifique
la ausencia por parte del empleado, la administración, de manera autónoma, sin perjuicio de la
potestad sancionatoria, puede disponer el retiro definitivo del servicio por declaratoria de
vacancia del cargo. Así entonces, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias
negativas distintas para un servidor público4.” (subrayas fuera de texto).

En el anterior orden de ideas, es claro que la figura del abandono del cargo desemboca en la
declaratoria de vacancia del empleo al finalizar la actuación administrativa desplegada por la
administración para determinarlo; pero a su vez también puede conducir a la apertura de un proceso
disciplinario como quiera que dicha conducta es falta disciplinaria gravísima, de tal suerte que se
distingue la causal autónoma de retiro del servicio de la eventual destitución resultado del juicio
disciplinario, así provengan de la misma causa.

De esta manera, son separables los efectos del abandono del cargo y la consecuencial vacancia, de
la probabilidad de adelantar un proceso disciplinario a su causa; por lo que no puede exigirse la
sanción dentro de éste trámite, a efecto de entender que para los docentes, dicho evento se configure
como causal de mala conducta, ya que expresamente el legislador así lo dispuso sin condicionar su
ocurrencia.

En consecuencia, el señor CAC no cumplió con el requisito de observar buena conducta, y que es
necesario para acceder a la pensión gracia, pues tal como fue señalado en el acápite anterior, si se
incurre en alguna causal de mala conducta impide acceder a la prestación pensional.

Entonces, la conducta debe ser observada durante toda su experiencia laboral como docente, pues
en principio los hechos aislados no serían fundamento para decretar tal sanción; no obstante en el
caso concreto, el demandante incurrió en dos ocasiones en la misma causal de mala conducta, que
fue el abandono del cargo, por lo que en virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo
concluyó el Tribunal de primera instancia, y el Agente del Ministerio Público ante esta
Corporación; la documentación obrante en la actuación es concluyente en que no cumplió el
requisito de observar buena conducta, pues se trató de comportamientos reiterados y no aislados.

En efecto, la Sala encuentra probado que al actor mediante Resolución 00149 del 16 de febrero de
19785 de la Secretaría de Educación de Bogotá, se le concedió licencia no remunerada por el
término de 60 días hasta el 6 de abril; y que a través del Decreto 604 del 15 de mayo de 1978 6
3
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA -
SUBSECCION "A". Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA. Bogotá D.C., quince (15) de marzo de
dos mil siete (2007). Radicación número: 27001-23-31-000-2000-00585-01(0591-04).
4
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA.
SUBSECCION B. Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE. Bogotá D.C., trece (13) de mayo
de dos mil diez (2010). Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00288-01(1896-08).
5
Folio 17.
6
Folio 18 y 19.
signado por el Secretario de Educación de Bogotá, se declaró vacante el empleo ocupado por el
demandante, por no haberse reintegrado, configurando así el abandono del cargo.

De igual modo, la Sala también encuentra acreditado que por el Decreto 2390 del 20 de junio de
19797, el Gobernador de Cundinamarca declaró vacante el cargo de Maestro de la Escuela Rural
“Jamaica” del municipio de Paime, y en consecuencia declaró insubsistente al demandante. Se
destaca en la motivación de dicho acto, que el actor “conforme al Informativo No. 659 del 5 de
marzo de 1979, levantado por la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Educación, no se presentó a
servir el cargo referido a partir del 30 de enero de 1979, sin que se hubiere demostrado causal
legal alguna que justifique la inasistencia a desempeñar sus funciones”.

Como se puede apreciar, además de tratarse de una conducta reiterada, en la segunda oportunidad,
la inasistencia se extendió 1 mes y 5 días, esto es desde el 30 de enero al 5 de marzo de 1979, con lo
cual, razonablemente es posible vislumbrar una clara afectación al servicio educativo, con el
agravante de que tanto en sede gubernativa como en judicial, no se justificó.

De otra parte, es pertinente agregar, que tanto en la demanda como en el recurso de apelación que
ocupa la atención de la Sala, se alegó que el motivo que tuvo al actor para separarse de sus
funciones como docente, fue la situación de violencia de finales de los años 70 y a un presunto
desplazamiento forzado, eventos que no tienen ningún respaldo probatorio, y que en tal sentido, son
simplemente argumentos carentes de soportes, sobre los cuales, la Sala no puede hacer ningún
juicio de valor.

Las anteriores conclusiones, permiten a la Sala confirmar la sentencia apelada sin consideración
adicional respecto del fondo del asunto.

Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00654-01(4649-15)

Actor: CAC

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL8

Asunto: Reconocimiento pensión gracia- Requisito de buena conducta-

Abandono del cargo.

________________________________________________________________

Decide la Sala9 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2015 por el Tribunal
Administrativo de Santander, que denegó las súplicas de la demanda, que
estaban encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia.

I. ANTECEDENTES

7
Folios 14 y 15.
8
En adelante UGPP.
9
Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 1º de julio de 2016, folio 253.
1.1 Pretensiones.

El señor CAC, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la
nulidad de las Resoluciones RDP 005539 del 8 de febrero de 2013, por la cual la UGPP le
negó el reconocimiento de una pensión gracia; RDP 017821 del 19 de abril de 2013, que
confirmó el acto negatorio al resolver el recurso gubernativo de reposición.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la

demandada, reconocerle y pagarle una pensión gracia, incluyendo los factores salariales
tales como sueldo básico mensual, prima de vacaciones y navidad, que las sumas de
dinero que resulten de la condena sean indexadas a valor presente, que el fallo sea
cumplido en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en caso contrario
pague a favor del actor los intereses moratorios y se condene en costas de conformidad
con los artículos 188 y 195 de la ley en mención.

1.2 Hechos.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera
los hechos planteados por la parte demandante:

Señaló que el demandante nació el 25 de octubre de 1946, y prestó servicios como

docente nacionalizado y municipal desde el 18 de octubre de 1977 hasta el año 2013.

Sostuvo que el actor, al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera
reconocida la pensión gracia, el 7 de marzo de 2012, lo solicitó a la UGPP; no obstante, el
derecho le fue negado, al considerar el ente previsional que de acuerdo con el Decreto
2277 de 1979 en su artículo 46, aquel incurrió en una de las causales de mala conducta
contempladas en dicha norma, teniendo en cuenta que uno de los requisitos del artículo
4º de la Ley 114 de 1913 para gozar de la pensión gracia es observar buena conducta.

1.3 Normas vulneradas y concepto de violación.

La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes:

Los artículos 25, 53, 58 y 150 numeral 1º de la Constitución Política; artículos 1º y
3º de la Ley 114 de 1913; Ley 60 de 1993; Ley 4º de 1992; Ley 115 de 1994;
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y artículos 25 y 27 del Código Civil.

Sostuvo que el actor cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia,
no obstante la entidad demandada no acató las normas relacionadas con el
acceso a dicha prestación pensional para el reconocimiento y pago de la misma,
bajo el argumento de la mala conducta, sin observar que el país atravesaba una
situación de violencia, en la cual se vio amenazada su vida e integridad y produjo
el desplazamiento del accionante sin acudir a los mecanismos formales exigidos
para el retiro del servicio.

De lo señalado, la entidad demandada no tuvo en cuenta los pronunciamientos del

Consejo de Estado en cuanto a que una conducta aislada, no puede ser
considerada como causal de mala conducta, y más sino se ha sancionado
posteriormente.

1.4 Contestación de la demanda.

La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, afirmando

que el demandante no cumple con el requisito de buena conducta en el ejercicio
de sus funciones, teniendo en cuenta que hubo una destitución del cargo por
abandono de más de 60 días, por lo tanto no es posible otorgarle el
reconocimiento de la prestación pensional.

1.5 La sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 14 de septiembre de

2015, denegó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte
demandante.

Para lo anterior, tuvo en cuenta que el docente se encontraba vinculado a la Secretaría de

Educación de Cundinamarca desde el 10 de abril de 1976 hasta el 6 de abril de 1978,
periodo en el cual tuvo una interrupción de 60 días y como consecuencia de ello, fue
retirado del servicio por abandono del cargo. Posteriormente fue nombrado como docente
del municipio de Bucaramanga en el mes de marzo de 1994.

Sostuvo que de acuerdo al artículo 4º de la Ley 114 de 1913, en el cual se establecen los
requisitos para gozar de la pensión gracia y los artículos 46 y 47 del Decreto 2277 de
1979, normas que señalan la causales de mala conducta y lo relacionado con el
abandono del cargo, dicha situación se encuadra en una de las causales de mala
conducta e impide el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

A su vez dentro del plenario, se halla el Decreto No. 2390 del 20 de junio de 1979,
mediante el cual la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, declaró
vacante y por ende la insubsistencia del cargo que ocupaba el actor.

Precisó que conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el abandono del cargo

constituye un hecho de tal gravedad que afecta la prestación del servicio docente, pues
expresó que en el caso en concreto, el educador abandonó intempestivamente sus
deberes, y resulta reprochable pues generó efectos en la prestación del servicio
educativo.

1.6 Recurso de apelación.

La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera

instancia, solicitando que se revoque y en su lugar se acojan las pretensiones;
argumentando que una conducta aislada e indeterminada no puede ser una causal de
mala conducta, pues la norma exige que el interesado observe buena conducta, y tal
expresión no hace referencia a una sola situación, sino al desarrollo de la carrera como
docente, por ende un solo hecho no puede servir como parámetro de evaluación, pues el
actuar del actor se produjo en protección de su vida e integridad personal.

Agregó que el demandante ofreció apoyo a la Junta Comunal de la época para reformar el
Colegio en el que laboraba, y miembros del partido conservador se opusieron, por lo que
recibió amenazas forzándolo a abandonar la ciudad.

Finalmente, expresó que el Consejo de Estado ha señalado que la exigencia del artículo
4º de la Ley 114 de 1913 en relación con la pensión gracia, descarta una sola conducta
aislada para que sea reprochable y se configure como causal de impedimento, y en el
caso del accionante cuando se produjo una situación, fue para proteger su vida.

1.7 Alegatos en segunda instancia.

La parte demandante reiteró los argumentos del recurso.

La parte demandada no presentó alegatos.

El Ministerio Público, rindió concepto en la causa y consideró que de acuerdo a las

pruebas allegadas al expediente, el actor abandonó el cargo en dos ocasiones tal como
se observa en el Decreto 604 del 15 de mayo de 1978, firmado por el Secretario de
Educación del Distrito Capital, el cual declaró vacante el cargo del demandante como
maestro escalafonado en segunda categoría por abandono en el ejercicio de sus
funciones a partir del 6 de abril de 1978, y en el Decreto 2390 del 20 de junio de 1979,
proferido por el Secretario de Educación del Departamento de Cundinamarca en el cual
se declaró al actor insubsistente de su nombramiento en el cargo de Maestro en la
Escuela Rural Jamaica del Municipio de Paime.

Precisó, que el demandante incurrió en dos oportunidades en dicha conducta, lo cual

implica que no fue aislada, sino reiterada en el ejercicio de su actividad docente y
adicionalmente no probó el motivo de su conducta.

Por último, en cuanto a la condena en costas, el Tribunal de instancia no expuso ningún

argumento, ni pruebas para imponerlas, en consecuencia solicitó fuese revocado el
numeral concerniente a dicho asunto y se confirme lo demás.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

2.1 Problema Jurídico.

El problema jurídico se circunscribe, de conformidad con la sentencia de primera instancia

y el recurso de apelación a:
Determinar la manera en que se estructura la mala conducta de un docente, a efecto de
que pierda el derecho a la pensión gracia. Con ello, la Sala establecerá si el demandante
cumple con el requisito de observar buena conducta para ser acreedor de la prestación
que reclama, tal como lo asevera el apelante; o si por el contrario, por haber abandonado
su cargo de educador, configuró la mala conducta, y por ende, no tiene derecho a ella,
como lo concluyó el a quo en la sentencia de primera instancia.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) el contexto normativo de la pensión gracia; ii)
Concepto de buena conducta y aquella como requisito para acceder a la pensión gracia;
iii) y el análisis del caso concreto.

2.2 Contexto normativo de la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 10 para los educadores que cumplan
20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o
nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la
docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta
prestación es compatible con la pensión de jubilación.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro
Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes
términos11:

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la
pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no
ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter
nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la
Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión

gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues
constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba
retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se
encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios
de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.”

De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación

10
“Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.”
11
Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.
jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa
únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden
departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos
del orden nacional.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato

de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las
hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la
pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será
compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar
ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes

nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de
1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados
dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser
prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

Lo anterior, constituye un referente inequívoco que no cambió al clarificarse la

compatibilidad de la pensión gracia con la de jubilación, pues la ley fue clara en que los
demás requisitos para su reconocimiento debían acreditarse, es decir, la prestación
efectiva en la docencia territorial o nacionalizada por espacio de al menos 20 años y 50
años de edad.

2.3 Concepto de buena conducta y como requisito para acceder a la pensión gracia

La Ley 114 de 4 de diciembre de 191312, como requisito para acceder a la pensión gracia
estableció que:

12
Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.
 “Artículo 1º.- Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido
en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a
una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de
la presente ley.

(…)

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el

interesado compruebe:

(…)
4o. Que observa buena conducta.

5o. Que si es mujer está soltera o viuda. (…)”. (Subrayado fuera del texto).

En atención a lo preceptuado en la citada norma que consagra los requisitos

necesarios para acceder a la referida prestación, se advierte que para gozar de la
pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena
conducta.

Así pues, es necesario hacer una revisión de la forma en que se ha concebido el

concepto de buena conducta en la ley y en la jurisprudencia para establecer si
tales nociones resultan aplicables al supuesto que fija la normativa que regula el
derecho a la pensión gracia de los docentes.

En tal sentido, es pertinente mencionar que el concepto de buena conducta ha

sido introducido por el Legislador en diversos ámbitos del derecho en el contexto
colombiano, bien sea como requisito de acceso a ciertas profesiones o actividades
o como parámetro de beneficios en materia penal, además de acusar su
observancia en materia disciplinaria en cuanto al ejercicio de funciones atribuidas
por la constitución a los servidores públicos, lo cual hace inevitable inferir que
cada caso ha sido reglamentado de manera particular al ser este un asunto que,
de cierta forma, maneja un margen de discrecionalidad en el que no hay una
teoría general.

En consecuencia, resulta necesario estudiar las particularidades que conforman el

referido concepto, así como las posibles reglas jurídicas que lo regulan, a fin de
extraer algunos principios comunes que resulten aplicables en diversas
situaciones, frente a lo cual es imperativo determinar si la buena conducta es una
noción ética o moral cimentada en la sociedad que se encargará de definir las
consecuencias de su desaprobación o, si por el contrario, es forzosa una
respuesta legal que establezca los parámetros bajo los cuales se rige, así como
las sanciones a imponer. Sin embargo, de entrada se advierte que no es del todo
viable optar por la buena conducta como un valor social, en atención a que este no
siempre se va a encontrar afianzado en una convicción generalizada, razón por la
que debemos inclinarnos por delinear el concepto a través de preceptos jurídicos
diseminados ampliamente por el ordenamiento jurídico colombiano.

2.3.1 El concepto de buena conducta en la legislación.

En la legislación nacional es posible encontrar el concepto de la buena conducta

como parámetro de regulación de diferentes aspectos del contexto socio-jurídico,
en campos como el derecho civil, penal, administrativo, disciplinario, etc.

De tal manera, se efectúo un recorrido normativo, comenzando por evidenciar lo

relacionado a su concepción en compilaciones como el Código Civil que regula
distintos actos y negocios jurídicos. En efecto el primer escenario donde se
dispone una consecuencia jurídica de una conducta negativa es en el matrimonio,
pues el numeral 7° del artículo 154 del estatuto mencionado establece la siguiente
causal de divorcio: “(…) Toda conducta de uno de los cónyuges tendientes a corromper
o pervertir al otro, a un descendiente, o a personas que estén a su cuidado y convivan
bajo el mismo techo. (…)”.

Ahora bien, en cuanto a los derechos y obligaciones entre los padres e hijos, fija
de un lado una facultad de vigilancia, corrección y sanción respecto de los
primeros sobre los segundos, artículo 262 13, sin embargo, establece que tales
potestades, además de los derechos que les asisten en su condición de padres
pueden cesar por la mala conducta de los mismos, de a acuerdo con lo
preceptuado en los artículos 265 y 26714 de la norma Ibídem.
13
ARTICULO 262. VIGILANCIA, CORRECCION Y SANCION. Modificado por el art. 21, Decreto
2820 de 1974. El nuevo texto es el siguiente: Los padres o la persona encargada del cuidado
personal de los hijos, tendrán la facultad de vigilar su conducta, corregirlos y sancionarlos
moderadamente.
14
ARTICULO 265. CESACION DEL DERECHO DE DIRECCION. El derecho que por el artículo
anterior se concede al padre o madre, cesará respecto de los hijos que, por mala conducta del
padre o madre, hayan sido sacados de su poder y confiados a otra persona; la cual ejercerá este
derecho con anuencia del tutor o curador, si ella misma no lo fuere.
(…)

ARTICULO 267. CESACION DE DERECHOS POR MALA CONDUCTA DE LOS PADRES. En la

misma privación de derechos incurrirán los padres que por mala conducta hayan dado motivo a la
De otro lado, en materia de tutelas y curadurías sobre aquellos que no pueden
dirigirse a sí mismos, el Código Civil fija lo que denomina como mala conducta o
conducta inmoral como una causal que incapacita a las personas que pretenden
tal designación o tienen la suficiente virtualidad para la remoción del mismo. Así
los artículos 586 y 627 preceptúan:

“ARTICULO 586. INCAPACIDADES. Derogado por el art. 119, Ley 1306 de

2009. Son incapaces de ejercer tutela o curaduría:
(…)
8o.) Los de mala conducta notoria. (…)”.

“ARTICULO 627. CAUSALES DE REMOCION. Derogado por el art. 119,

Ley 1306 de 2009. Los tutores o curadores serán removidos:
(…)
5o.) Por conducta inmoral de que pueda resultar daño a las costumbres del
pupilo. (…)”.

Finalmente, la referida codificación utiliza la mala conducta como concepto para la

terminación del contrato de arrendamiento en sus diferentes tipos como el que se
refiere a casas, almacenes u otros edificios o servicios inmateriales, tal como se
observa en los artículos 203115 y 206816. Así mismo, en tratándose del contrato de
renta de transporte le impone la carga al empresario acarreador de responder por
la idoneidad y buena conducta de las personas que emplea, artículo 2071 17.

2.3.2 Consagración constitucional de buena conducta.

Así, es necesario hacer un bosquejo de su determinación normativa en diferentes

casos que se hacen relevantes para su estudio.

providencia de separar a los hijos de su lado, a menos que ésta haya sido después revocada.
15
ARTICULO 2031. DESTINACION ILICITA O SUBARRIENDO INDESEADO. El arrendador tendrá
derecho para expeler al inquilino que empleare la casa o edificio en un objeto ilícito, o que teniendo
facultad de subarrendar, subarriende a personas de notoria mala conducta, que, en este caso,
podrán ser igualmente expelidas.
16
ARTICULO 2068. TERMINACION DEL CONTRATO POR CULPA DE QUIEN PRESTA EL
SERVICIO. Si el que presta el servicio se retira intempestivamente, o su mala conducta da motivo
para despedirle, no podrá reclamar cosa algunas en razón de desahucio o de gastos de viaje.
17
ARTICULO 2071. OBLIGACIONES DEL EMPRESARIO. Las obligaciones que aquí se imponen
al acarreador, se entienden impuestas al empresario de transporte, como responsable de la
idoneidad y buena conducta de las personas que emplea.
Tratándose de la Constitución de la República de Colombia de 1886 en el título
VIII “Del Senado”, señaló en el artículo 97 numeral 2º:

“Si la acusación se refiere a delitos cometido en ejercicio de funciones, o a

indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la
destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos; pero se le seguirá juicio criminal al reo ante la Corte
Suprema, si los hechos le constituyen responsable de infracción que
merezca otra pena”

A su vez en el título XV “De la Administración de Justicia”, artículo 147 estableció

que:

“El empleo de Magistrado de la Core Suprema será vitalicio, a menos que

ocurra el caso de destitución por mala conducta. La Ley definirá los casos
de mala conducta, y los trámites y formalidades que deban observarse para
declararlos por sentencia judicial.”

Posteriormente con la entrada en vigencia de la Carta Fundamental de 1991, ésta

realiza una enunciación de derechos y deberes que se pregonan de los
colombianos en general, entre los cuales se observa una definición amplia de la
conducta que se espera de los mismos:

“(…) ARTICULO  95. La calidad de colombiano enaltece a todos los

miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de
engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.

Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.

Son deberes de la persona y del ciudadano:

1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; (…)”.

(Subrayado fuera del texto).

Ahora bien, en el Capítulo II “De la Función Pública” y su reglamentación, la

normatividad constitucional, en el artículo 127 utiliza una definición negativa del
concepto de buena conducta para establecer una prohibición respecto de los
servidores públicos al señalar: “(…)La utilización del empleo para presionar a los
ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala
conducta (…)”.
De igual forma, en el Capítulo V “De la Cámara de Representantes”, artículos 175
y 178, se señalan aspectos procedimentales y sustanciales con efectos jurídicos
en el evento de tratarse de mala conducta de los sujetos pasivos en
investigaciones o juicios adelantados contra Senadores o Magistrados de las Altas
Cortes o el Fiscal General de la Nación.

Por su parte, el Titulo VIII “De la Rama Judicial”, Capítulo I “De las disposiciones
Generales”, artículo 233, se fija la buena conducta como un requisito para
permanecer en el cargo respecto a los Magistrados de las Altas Corte de la
siguiente manera:

“Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de

Justicia, y del Consejo de Estado serán elegidos para un período de ocho
años, no podrán ser reelegidos y permanecerán en el ejercicio de sus cargos
mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a edad de retiro forzoso”.

De otro lado, en relación con las funciones que debe adelantar la Corte
Constitucional como guarda de la carta de derechos, se consignó el
incumplimiento de los términos para resolver sobre la constitucionalidad de
decretos dictados en estados de excepción, como una causal de mala conducta,
tal como lo preceptúa en el numeral 5° del artículo 242 de la Constitución Política.

2.3.3 La buena conducta en los estatutos procesales.

Por su parte, en la normatividad adjetiva civil vigente en la actualidad, Código

General del Proceso, de un lado, consagra la conducta intachable como requisito
para ejercer el cargo de auxiliar de la justicia en su artículo 47, y, de otro, fija
algunos eventos en los que la conducta procesal de las partes puede ser motivo
de aumento en las costas, multa o inclusive indicio, circunstancias que deberá
evaluar el juez en la sentencia; al respecto se observan los artículos 80, 91, 233,
238, 241, 280 y 362.

En materia penal, se utiliza el concepto de buena conducta como requisito para

acceder a subrogados penales o beneficios como la rehabilitación de derechos, tal
como lo establecen el numeral 2° del artículo 38 y el numeral 2° del artículo 92 del
Código Penal:
 “Artículo   38. La prisión domiciliaria como sustitutiva de la
prisión. Modificado por el art. 22, Ley 1709 de 2014. La ejecución de la pena
privativa de la libertad se cumplirá en el lugar de residencia o morada del
sentenciado, o en su defecto en el que el Juez determine, excepto en los
casos en que el sentenciado pertenezca al grupo familiar de la víctima,
siempre que concurran los siguientes presupuestos:
(…)
2) Observar buena conducta (…)”.

“Artículo 92. La rehabilitación. La rehabilitación de derechos afectados por

una pena privativa de los mismos, cuando se imponga como accesoria,
operará conforme a las siguientes reglas:
(…)
2. Antes del vencimiento del término previsto en la sentencia podrá
solicitarse la rehabilitación cuando la persona haya observado intachable
conducta personal, familiar, social y no haya evadido la ejecución de la pena;
allegando copia de la cartilla biográfica, dos declaraciones, por lo menos, de
personas de reconocida honorabilidad que den cuenta de la conducta
observada después de la condena, certificado de la entidad bajo cuya
vigilancia hubiere estado el peticionario en el período de prueba de la
libertad condicional o vigilada y comprobación del pago de los perjuicios
civiles (…)”.

En el campo del derecho administrativo, el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, hace
referencia al deber que tienen los magistrados del Consejo de Estado de participar
en la deliberación y decisión de todos los asuntos que deban ser fallados por la
corporación en pleno, cuyo desconocimiento constituye causal de mala conducta,
tal como lo preceptúa el artículo 128 de la norma Ibídem.:

“Artículo 128. Quórum para otras decisiones en el Consejo de Estado. Toda

decisión de carácter jurisdiccional o no, diferente de la indicada en el artículo
anterior, que tomen el Consejo de Estado en Pleno o cualquiera de sus
salas, secciones, o subsecciones o los Tribunales Administrativos, o
cualquiera de sus secciones, requerirá para su deliberación y decisión, de la
asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros.
(…)
Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y
decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y,
en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan, salvo cuando medie
causa legal de impedimento aceptada por la corporación, enfermedad o
calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que
imponga separación temporal del cargo. El incumplimiento sin justa causa de
este deber es causal de mala conducta. (…)”.
No obstante, cabe destacar que en el servicio público se ha presentado una gran
diseminación de leyes que, generalmente, consagran la necesidad acreditar una
buena conducta como requisito para acceder a cargos públicos e idoneidad en su
desempeño, en la medida en que existen regímenes exceptuados que
reglamentan diversos sistemas de carrera como el de la Rama Judicial, la
Contraloría General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, los
congresistas, etc.

Para finalizar este breve recorrido por los campos del derecho más relevantes en
los que se encuentra positivizada la noción de buena conducta, es pertinente
hacer alusión al Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002, que determina
comportamientos sancionables, en la medida en que conllevan el incumplimiento
de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y
desconocimiento de regímenes de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflictos de intereses, tal como lo preceptúa el artículo 23 de la
referida norma.

Así pues, una vez revisada la consagración legal del concepto de buena conducta
en los distintos cuerpos normativos citados se deducen algunas conclusiones que
nos permiten pasar al siguiente estadio del análisis planteado, siendo la primera
de ellas que la noción jurídica estudiada propone soluciones diversas y acordes a
cada caso particular, dependiendo del contexto socio-jurídico que se pretende
regular, de lo cual se desprende el siguiente de los razonamientos propuestos; la
idoneidad en la conducta pareciera presentarse como un concepto con mayores o
menores concreciones dependiendo de las implicaciones que pretende regular,
pues en algunos casos, más allá de la diferenciación de buena o mala, se apela a
conceptos como la moralidad o su intachabilidad.

Por último, es necesario advertir que, independientemente, de los contextos, los

efectos o los fines con los cuales se ha utilizado el concepto de buena conducta,
existe un común denominador frente al cual no se puede hacer caso omiso y este
consiste en que ninguna de las normatividades acotadas se ocupa de definirlo de
manera general o los elementos que deben confluir para su infracción, por tal
motivo es necesario acudir a la ley aplicable y a la jurisprudencia para precisar la
forma en la cual debe delimitarse, específicamente en el caso de los docentes al
cual está encaminada la controversia planteada en el sub examine.
2.3.4 De los deberes, prohibiciones y las causales de mala conducta señaladas en el
Decreto 2277 de 1979 “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la
profesión docente” y análisis jurisprudencial.

Al respecto, cabe anotar que el Legislador ha utilizado de manera amplia la noción

de buena conducta, dependiendo del contexto en el que se pretende aplicar, de tal
forma debe señalarse que aquel es un concepto jurídico indeterminado que debe
ser precisado en el momento de su empleo.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que el ordenamiento jurídico puede

establecer el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento
de un derecho o beneficio o para limitar el acceso a cargos públicos, entre otras
posibilidades de aplicación.

Igualmente, ha señalado que este concepto si bien es amplio debe ser aplicado en forma
objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en
concreto. En lo pertinente, la mencionada Corporación, en sentencia C-371 de 2002 18,
cuando estudió la exequibilidad del artículo 368 de la Ley 600 de 2000 y el artículo 65 de
la Ley 599 de 2000, hizo referencia al alcance del concepto de la buena conducta en el
ordenamiento jurídico así:

“… Es claro, entonces, que el concepto de “buena conducta”, no obstante su

indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto jurídico,
y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-
jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de
ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino
que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de
derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la
institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico
indeterminado.
(…)
No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de
buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico
y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la
referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el
operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales
consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello
exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros
para la determinación del concepto. Es claro que ello ocurre así en diversas
manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento,
tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración
de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la

18
Sentencia de 14 de mayo de 2002, Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
 buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se
precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta
en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los
reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la
comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.”. (Resalta la Sala).

Por otro lado, en materia de ejercicio de la carrera docente y de conformidad con la

interpretación jurisprudencial constitucional de la buena conducta, es necesario establecer
su aplicación a partir de las normas que reglamentan el ejercicio de dicha carrera, es
decir, el Decreto 2277 de 197919, para lo cual resulta pertinente su examen a partir de la
dimensión negativa que esta normatividad preceptúa como, a continuación se verá.

Pese a que el numeral 4° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913 se refiere a la observancia
de buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia, en atención a lo
expuesto en líneas anteriores, es necesario referirnos a los deberes y prohibiciones de los
docentes que dispone el mencionado decreto en su artículo 44, ya que un
desconocimiento de aquellos podría considerarse como una manifestación de mala
conducta; así como a las causales de mala conducta contempladas en el artículo 46, en la
medida en que es por haber incurrido en una de ellas que la entidad demandada resolvió
desfavorablemente la petición de la actora. Así resulta pertinente señalar que las normas
referidas establecieron lo siguiente:

“Artículo 44º.- Deberes de los docentes. Son deberes de los docentes

vinculados al servicio oficial,

a. Cumplir la constitución y las leyes de Colombia;

b. Inculcar en los educandos el amor a los valores históricos y culturales
de la Nación y el respeto a los símbolos patrios;
c. Desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo;
d. Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus
superiores jerárquicos;
e. Dar un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir
sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósitos;
f. Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo
reglamentario a las funciones propias de su cargo; 
g. Velar por la conservación de documentos, útiles, equipos, muebles y
bienes que le sean confiados;
h. Observar una conducta pública acorde con el decoro y la dignidad del
cargo;
i. Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los
reglamentos ejecutivos.” (Subrayado fuera del texto)

“Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente

comprobados constituyen causales de mala conducta:

19
Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.
 a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la
toxicomanía;
b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales;
c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos;
d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o
documentos públicos;
e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos;
f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de
las prohibiciones;
g) El ser condenado por delito o delitos dolosos;
h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o
ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados,
licencias o comisiones,
i) El abandono del cargo;
j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”.
(Subrayado fuera del texto)

En vista de las normas citadas, es posible concluir que el concepto de buena conducta se
encuentra delimitado por los deberes y prohibiciones que regula el ejercicio de su
profesión, de manera que aquellos deben observar el acatamiento de tales disposiciones
para poder afirmar que su comportamiento es intachable en el desempeño de sus
funciones.

Ahora bien, cabe advertir que si bien el concepto de buena conducta en el ámbito docente
se construye a partir de los supuestos que pueden resultar sancionables a la luz del
régimen disciplinario que le es aplicable, esto no implica que tales comportamientos
necesariamente tengan que haber sido sancionados previamente, pues la sola
comprobación del mismo implicaría que el servidor público no cumple los lineamientos
conforme a los cuales se determina tal concepto jurídico en su caso.

Al respecto, resulta pertinente observar el criterio jurídico que ha sentado el Consejo de

Estado sobre el tema con el fin de precisar el derrotero que debe primar en la actualidad,
el cual se ha conformado a partir de varias causas en las que el órgano de cierre de la
jurisdicción contencioso-administrativa se ha ocupado de controversias jurídicas similares.

2.3.5 Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto al requisito de buena conducta

para acceder a la pensión gracia.

Así, de una revisión cronológica de las decisiones judiciales proferidas en materia

de reconocimiento de pensión gracia en las que se discutió el cumplimiento del
requisito de buena conducta para conceder la prestación reclamada, se encuentra
el pronunciamiento de 25 de septiembre de 1997, expedido por el Consejo de
Estado, sección segunda, subsección A, con ponencia de la consejera Clara
Forero de Castro dentro del expediente 15734, en el cual manifestó 20:

“... debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años
de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964
hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”.
Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de
febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido
objeto de sanción alguna.

En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha

demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho
pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho
desfavorable para negarle la prestación.

La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe

ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su
vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata
de una actuación considerada de manera aislada.”

De tal manera, la primera posición de esta corporación judicial se enraizó en el hecho de

que un solo suceso desfavorable no era suficiente para negar el derecho pensional. No
obstante, en la revisión de los pronunciamientos subsiguientes respecto al tema se
encuentra la sentencia de 29 de junio de 2000 proferida por el Consejo de Estado,
sección segunda, subsección B, con ponencia del consejero Carlos Arturo Orjuela
Góngora dentro del radicado 16858/468/2000, actor: Humberto Leoncio Vaca Vaca, en un
asunto en el que se discutía el derecho a acceder a la pensión gracia de un docente que
fue suspendido en el ejercicio de sus funciones, en la que se sostuvo:

“Lo que se discute en este proceso se circunscribe a establecer si el actor a

pesar de haber sido suspendido en el ejercicio de sus funciones por 90 días
por mala conducta, tiene derecho al beneficio de la pensión gracia. De
conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913 para gozar de la gracia
de la pensión será preciso que el interesado compruebe: “4º. Que observe
buena conducta”.

La buena conducta a la que se refiere la norma en comento hace relación a

todo el tiempo de desempeño en la docencia, puesto que se trata de un
estímulo a los educadores, entre otras razones por su buen comportamiento
y dedicación.
(…)
En este orden de ideas, fuerza concluir que como el actor fue suspendido
20
Criterio que reiteraría en providencia de 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 2000-
02865-01 (2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez.
 por 90 días por mala conducta, es evidente que no tiene derecho al
otorgamiento de la pensión gracia puesto que no se reúne uno de los
requisitos de que trata el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913” (Subrayado fuera
del texto).

En vista de lo anterior, se evidencia que la posición fijada previamente varió

diametralmente a una opuesta, pues en aquella oportunidad se concluyó que el requisito
impuesto por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia se refería la
observancia de buena conducta durante todo el tiempo que se ejerció la docencia sin
ninguna otra consideración, ya que la prestación reclamada, a su juicio, obedecía a un
estímulo por su buen comportamiento y dedicación de manera continua y permanente.

Pese al fallo acotado previamente, no se puede desconocer que esta corporación retomó
el primero de los criterios jurídicos avizorados, debido a que en posteriores
pronunciamientos, nuevamente, se consideró que el cumplimiento de la condición fijada
en la ley no podía supeditarse a la ocurrencia de una sola conducta considerada
aisladamente sino que, por el contrario, para tener tal virtualidad el comportamiento
censurable debió presentarse durante todo el tiempo de ejercicio en el cargo.

Al respecto, en un caso en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las

pretensiones de la demanda a un docente por no haber prestado sus servicios en
entidades territoriales y por no cumplir con el requisito de buena conducta al haber sido
sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo, a través de sentencia de 24 de mayo
de 2001, el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, con ponencia del
consejero Alberto Arango Mantilla, dentro del radicado 1997-07336-01 (1995-00),
confirmó el pronunciamiento del A quo pero solo por no cumplir el primero de los
requisitos mencionados, pues respecto al segundo, afirmó:

“Por último dirá la Sala que no sobra advertir que si bien la norma legal
(num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913) exige que el servidor docente
observe buena conducta durante su ejercicio profesional, no significa que
una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda
tenerse en cuenta como causal de impedimento, por esa sola razón, para el
reconocimiento de la pensión gracia, pues como se ha dicho en otras
oportunidades, ese comportamiento censurable debió observarse durante
toda su experiencia profesional como docente al servicio oficial”.

Tal posición jurídica en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia fue ratificada en

posterior sentencia de 24 de abril de 2003 proferida por la sección segunda, subsección B
de esta corporación judicial con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante
con radicado 1999-1454-01 (4251-02), actor: Lilia María Mendoza Bayona, pero el referido
pronunciamiento agregó una disyuntiva bajo la cual se comenzó a entender que el acceso
a la pensión gracia no solo se pierde por falta del requisito de buena conducta al incurrir
en un comportamiento censurable de manera continua sino que, además, un solo hecho
aislado de gravedad también era suficiente para tal consecuencia jurídica, de tal manera,
en aquella oportunidad esta corporación sostuvo21:

“Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913
exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio
profesional, ello no significa que una sola conducta considerada
aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como
impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha
dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser
continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que,
así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión”. (Subrayado
fuera del texto).

Así mismo, a través de providencia de 10 de agosto de 2006 con ponencia del consejero
Jaime Moreno García22 se mantuvo la misma línea en cuanto a que un solo hecho o
conducta negativa no era suficiente para negar el acceso a la pensión gracia, pues
aquella, debía ser reiterada o debía analizarse si tuvo repercusiones en el medio escolar.
Al respecto, consideró23:

“Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional
por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus
servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo
repercusiones en el medio escolar. Un solo hecho no puede ser la medida
para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente,
durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión
gracia”.

De otro lado, en un asunto donde se negó el acceso a la pensión gracia a un docente por
no cumplir con el requisito de buena conducta, al haber sido sancionado por aportar
documentos falsos para ascender en el escalafón docente, la sección segunda,
subsección B de esta corporación judicial24, reiterando el criterio expuesto en un asunto de

21
La mencionada tesis fue replicada por el ponente de la decisión citada en fallo de 7 de diciembre
de 2006 expedido dentro del radicado 2003-00220-01 (5371-05) en el que sostuvo que el hecho de
que un docente participara en un cese de actividades no estaba contemplado como causal de mala
conducta en la normatividad aplicable a los educadores y que un solo hecho no era suficiente para
negar el acceso a la pensión gracia.
22
Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 1998-01283-01 (4574-05), actor:
Álvaro Pardo Aguilera.
23
Criterio reiterado por el ponente de la decisión en sentencia de 29 de marzo de 2007 dentro del
expediente 2004-01345 (2391-06), actor: Amparo María Camacho Escobar.
24
Sentencia de 31 de agosto de 2006 con ponencia del consejero Alejandro Ordóñez Maldonado
(E), radicado 2000-08996-01 (647-04), actor: Alberto Torres.
contornos similares discutido previamente, afirmó que tal hecho era de tal gravedad como
para la pérdida del derecho prestacional reclamado:

“La conducta desplegada por el actor, encaja dentro de lo señalado en el

literal transcrito y por ella se hizo acreedor a la sanción correspondiente,
razón suficiente que lleva a la Sala a afirmar que el actor no tiene derecho a
la prestación solicitada, pues de conformidad con la Ley 114 de 1913, para
gozar de la pensión gracia es indispensable comprobar que el interesado
observó buena conducta.

En las anteriores condiciones, para la Sala es claro que la Parte demandante

no cumple la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación
especial, conforme al régimen jurídico vigente, dado el carácter excepcional
con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago, es
indispensable acreditar el cumplimiento de todos y cada uno de sus
requisitos especiales. Por las razones que anteceden se confirmará la
sentencia del Tribunal que negó las súplicas de la demanda.”

Finalmente, la Sala al respecto en un caso similar ya se ha pronunciado desestimando los

argumentos de la demandante, al considerar que:

“Esta Corporación de acuerdo a la documental arrimada observa que la

administración encontró demostrado que la parte actora aportó
documentos falsos para efectos de inscripción en el escalafón, los cuales
tienen a su vez trascendencia en el mejoramiento de la escala salarial,
con detrimento del tesoro público. En estos casos de especial gravedad,
más tratándose de educadores que tienen por misión la formación en
valores y cultura de las nuevas generaciones, no puede so pretexto de
otras situaciones –v. gr. buena conducta posterior- aplicar sanciones
menores que no tienen la debida correspondencia frente a la gravedad de
la falta cometida; por tanto, una forma de afectar el derecho es no
ejercerlo de acuerdo a la ley. Ahora, esas autoridades que encontraron
demostrada esa falta disciplinaria, que también tiene relevancia en el
campo penal, debieron cumplir con su deber de suministrar las
informaciones y documentales del caso a las autoridades penales en
cumplimiento de mandato superior; su negligencia en este campo tiene
también repercusiones frente a la ley. ”25

Ahora bien, esta subsección en sentencia de 7 de septiembre de 2006 proferida dentro

del expediente 4896-2004, con ponencia del consejero Alejandro Ordóñez Maldonado,
actor: María del Carmen Velásquez, centró su pronunciamiento en el concepto y alcance
de la mala conducta que tiene la virtualidad de afectar el reconocimiento de la pensión
gracia, de tal manera consideró lo siguiente:

25
, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Laboral, Exp. 5521-03, Actor María Emilia Gómez
de Alzate, sentencia del 21 de enero de 2005, M.P. Tarsicio Cáceres Toro.
 “Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta
prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta;
sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación
determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante
todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida
como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y
buen comportamiento.

…La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que
reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera
que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado
persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la
pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro
fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos
censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus
funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere
permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es
esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un
solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede
servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento
para negar el derecho pensional.”

Con sustento en el derrotero citado, a través de sentencia de 21 de mayo de 2009 con

ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez26, la posición jurídica de la Sala
se mantuvo inveterada en afirmar que “la mala conducta debe ser permanente durante el
ejercicio de la labor docente, sin embargo, si bien es cierto que un hecho aislado no
puede traer consecuencias en el desarrollo de la enseñanza por parte de un maestro,
también lo es que un hecho aisado, considerado grave puede significar una mala
conducta que impida el reconocimiento pensional”.

Igualmente, la subsección A en sentencia de 12 de marzo de 2009 proferida dentro del

expediente 2000-02313-01 (2528-07), con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara
Quintero, actor: Ernestina Saavedra Villamil, avaló el criterio jurisprudencial sustentado en
causas en las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a docentes que
participaron en ceses de actividades, como a continuación se observa:

“Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia

el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por
la ocurrencia de un hecho aislado.

26
Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 2005-01152-01 (2040-06), actor:
Ana Julia Rivera Bonilla. Reiterada en sentencia de 29 de abril de 2010 con la misma ponente
dentro del radicado 2001-01664-01 (2293-08), actor: Danilo Antonio López Muñoz.
 En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la
pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se
configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el
docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus
funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la
sanción de pérdida de la pensión.
(…)
Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional,
por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus
servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo
incidencia en el medio escolar. Un solo hecho, sin mayores repercusiones,
no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que
prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder
acceder a la pensión gracia”.

Por otra parte, en una causa en la que el docente que reclamaba el reconocimiento de la
pensión gracia había sido condenado a pena privativa de la libertad por porte ilegal de
armas esta corporación en sentencia de 4 de noviembre de 2010 27 acudió a las causales
de mala conducta señaladas en el Decreto 2277 de 24 de septiembre de 1979, por el cual
se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, para concluir que tal hecho
tenía tanta gravedad como para negar las pretensiones de la siguiente manera28:

“En efecto, a juicio de la Sala la conducta sancionada al actor, esto es, el

porte ilegal de armas, en la modalidad dolosa, claramente constituye causal
de mala conducta de tal gravedad que como quedó visto ameritó no sólo la
imposición de una sanción privativa de la libertad sino también, la inhabilidad
para ejercer derechos y funciones públicas.

Así las cosas, dada la importancia que para la sociedad reviste la actividad
docente, cuya misión es la instrucción de conocimiento y la formación en
valores de las nuevas generaciones, resulta inadmisible que quienes la
desarrollan incurran en comportamientos reprochables como el sancionado
al actor.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, estima la Sala que el

actor no cumplió con la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión
gracia, conforme al régimen jurídico vigente, toda vez que, como quedó
visto, la condena que se registra en su contra, consistente en pena privativa
de la libertad de doce meses e inhabilidad para ejercer derechos y funciones
públicas, constituye una causal de mala conducta que claramente contraría
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913”.
27
Proferida por la sección segunda, subsección B del Consejo de Estado con ponencia del
consejero Gerardo Arenas Monsalve dentro del radicado 2007-01247-01 (0038-10).
28
Criterio reiterado en un asunto de contornos similares mediante sentencia de 30 de agosto de
2012 proferida por el mismo ponente dentro del radicado 2010-00134-01 (2091-01), actor: Ceferino
Ruiz Romero.
Así las cosas, después de evidenciar la evolución jurisprudencial asumido por esta
Corporación respecto del requisito de buena conducta, el tema no ha sido desconocido y
en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, es posible concluir que en reiteradas
oportunidades se ha expresado que la mala conducta29 que impide el acceso a la referida
prestación, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo
cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal
sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma.
Al respecto, se han consolidado los lineamientos ya citados que se sintetizan de la
siguiente manera30:

“De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan

sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a
reconocer la pensión gracia, es necesario que la conducta considerada
como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose
consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y
libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los
deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente
prestación del servicio público de educación”.

De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los
derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión
gracia, en casos en los que la controversia planteada gira en torno el requisito de buena
conducta para acceder a la prestación pensional reclamada es necesario determinar que
la conducta considerada como reprochable:

i) fue reiterada: es decir que el comportamiento censurable haya sido continuo y

permanente en el tiempo; o,

ii) en el evento de que se trate de un hecho aislado, este sea grave, de tal manera que
tenga incidencia en el medio escolar y afecte derechos y libertades de la comunidad
educativa.

2.3 De lo probado en el proceso y caso concreto.-

29
Que resulta del análisis negativo del concepto jurídico indeterminado de buena conducta.
30
Sentencia de 3 de marzo de 2011 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda,
subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 2001-02910-01 (0869-2009), actor:
Humberto de Jesús Atehortúa Marín.
Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acredita lo siguiente:

Que el señor CAC, nació el 25 de octubre de 194631.

Que mediante Decreto No. 2489 de 1977, suscrito el Secretario de Educación del
Departamento de Cundinamarca, el demandante fue nombrado como maestro en
la División de Educación Elemental32.

Que mediante Decreto 604 del 15 de mayo de 1978 33 el Secretario de Educación

del Distrito de Bogotá, declaró vacante el cargo del actor como Maestro
escalafonado en segunda categoría, por el abandono en el ejercicio de sus
funciones.

Que a través Decreto No. 2390 de 197934 se declaró vacante el cargo de Maestro
de la Escuela Rural-Jamaica del Municipio de Paime, dependiente de la División
de Educación Elemental, donde laboraba el actor, debido a que no se presentó a
servir en el cargo señalado a partir del 30 de enero de 1979, sin presentar causa
legal de justificación para la inasistencia y en consecuencia, quedó insubsistente
el nombramiento.

Ahora bien, existen dos actos administrativos dentro del plenario que comprueban
el abandono del cargo por parte del docente y constituyen efectivamente una de
las causales de mala conducta establecidas en el artículo 46 literal j) del Decreto
2277 de 1979, y por lo tanto, incurrió en una situación de gravedad no aislada.

Ahora pues, como ya se dijo previamente, el hecho de que la buena conducta sea
un concepto jurídico indeterminado que se delimita a partir de la normatividad
aplicable al ámbito disciplinario de los docentes, no conlleva a que ineludiblemente
sus comportamientos deban ser sancionados previamente para predicar que
existió una sombra en su proceder durante el desempeño de sus funciones.

Sobre este particular, vale la pena mencionar que la vacancia del empleo por abandono
es una causal legal de retiro del servicio, que implica que la administración verifique la
inasistencia del empleado por lo menos en tres (3) días, y así mismo que éste no pueda

31
Cédula de ciudadanía, Folio 38.
32
Folios 10-13.
33
Folios 19 y 20.
34
Folios 14 y 15
justificar su ausencia, en cuyo caso procede la separación del cargo y la pérdida de los
derechos de carrera administrativa.

Es entonces, una causal de retiro del servicio que definió el legislador a partir de la
necesidad de la continuidad del servicio público, y que permite al nominador directamente
remover del cargo a quien deja de concurrir a sus funciones cotidianas por tres (3) días
sin justificación alguna, o a quien no se reintegra después de una licencia en el mismo
término, posibilitando así la provisión del empleo vacante para evitar traumas funcionales
en la entidad.

Haciendo un recuento jurisprudencial sobre el tema, se tiene que en el año 2001 35, el
Consejo de Estado afirmó que con la expedición de la Ley 200 de 1995 (anterior Código
Disciplinario), la situación del abandono del cargo cambió sustancialmente, como quiera
que el legislador lo definió como falta disciplinaria y en tal sentido su tratamiento
exclusivamente es del resorte del derecho disciplinario, posición que fue mantenida por la
misma corporación. Dicho criterio, se fundamentó en que con la expedición del Código
Disciplinario Único, las disposiciones que regulaban el abandono del cargo como causal
de retiro del servicio fueron derogadas por aquel, y por tanto carece de razonabilidad que
se justifique su aplicación directa desconociendo el procedimiento disciplinario.

No obstante, el anterior criterio jurisprudencial fue rectificado por la Sala Plena de la

Sección Segunda del Consejo de Estado36 en los siguientes términos:

“Esta Sala Plena de la Sección Segunda, con un fin unificador de la

jurisprudencia, asume el conocimiento del presente proceso y recoge el
anterior planteamiento jurisprudencial sobre la materia, pues si bien se
trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del
servicio, comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la
función pública que cuando se trata de disciplinar a los funcionarios. En esa
medida mal puede la causal de abandono del cargo sólo aplicarse
previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública
es menester que el nominador cuente con esa herramienta para
designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas,
para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin
que no es otro al que apunta esta figura en la función pública.

35
Sentencias del 21 de junio de 2001. Exp. 533-00 y 18 de noviembre de 2004. Exp. 5620-03, entre
otras.

36
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION
SEGUNDA. Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO. Bogotá, D.C., veintidós (22)
de septiembre de dos mil cinco (2005). Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00244-
01(2103-03)
 (..)

Esta declaratoria de vacancia de un cargo no exige el adelantamiento de

proceso disciplinario; basta que se compruebe tal circunstancia para
proceder en la forma ordenada por la ley. Es decir, que ésta opera por
ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es
meramente declarativo.”

Dicha posición, fue sostenida por la Sección Segunda de la mentada corporación en

diversos pronunciamientos, de los que se destacan:

“La Sala ha sostenido en varias oportunidades que la vacancia del cargo por
abandono del mismo es una de las formas establecidas en la ley para la
cesación de funciones o retiro definitivo del servicio público. Ha dicho también
que la declaratoria de vacancia de un cargo público no exige que se adelante
un proceso disciplinario, basta que se configure una de las causales
contempladas en el artículo 126 del decreto 1950 de 1973, para proceder en la
forma ordenada por la ley. Es decir, que ésta figura jurídica opera por
ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración pública al
respecto es meramente declarativo. Adicionalmente, la ley exige que no se
haya acreditado justa causa, obviamente estimada en términos razonables por
la entidad en la que presta sus servicios laborales personales. Ahora, si la
justa causa se comprueba con posterioridad, el acto administrativo que declaró
la vacancia del cargo deberá revocarse. Además, señala la ley que
comprobado los hechos de que trata el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973
se impone por parte de la autoridad nominadora la declaratoria de la vacancia
por abandono del cargo, previo el cumplimiento de los procedimientos legales
que tienen relación con la averiguación sobre los hechos37.”
“Acogiendo el precedente judicial, se tiene que, el abandono del cargo
comporta efectos autónomos distintos, pues, verificado el hecho, sin que se
evidencie causa razonable que justifique la ausencia por parte del empleado,
la administración, de manera autónoma, sin perjuicio de la potestad
sancionatoria, puede disponer el retiro definitivo del servicio por declaratoria
de vacancia del cargo. Así entonces, un mismo comportamiento puede
implicar consecuencias negativas distintas para un servidor público 38.”
(subrayas fuera de texto).

En el anterior orden de ideas, es claro que la figura del abandono del cargo desemboca
en la declaratoria de vacancia del empleo al finalizar la actuación administrativa
37
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION
SEGUNDA - SUBSECCION "A". Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA. Bogotá D.C.,
quince (15) de marzo de dos mil siete (2007). Radicación número: 27001-23-31-000-2000-00585-
01(0591-04).
38
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION
SEGUNDA. SUBSECCION B. Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE. Bogotá D.C.,
trece (13) de mayo de dos mil diez (2010). Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00288-
01(1896-08).
desplegada por la administración para determinarlo; pero a su vez también puede
conducir a la apertura de un proceso disciplinario como quiera que dicha conducta es falta
disciplinaria gravísima, de tal suerte que se distingue la causal autónoma de retiro del
servicio de la eventual destitución resultado del juicio disciplinario, así provengan de la
misma causa.

De esta manera, son separables los efectos del abandono del cargo y la consecuencial
vacancia, de la probabilidad de adelantar un proceso disciplinario a su causa; por lo que
no puede exigirse la sanción dentro de éste trámite, a efecto de entender que para los
docentes, dicho evento se configure como causal de mala conducta, ya que
expresamente el legislador así lo dispuso sin condicionar su ocurrencia.

En consecuencia, el señor CAC no cumplió con el requisito de observar buena

conducta, y que es necesario para acceder a la pensión gracia, pues tal como fue
señalado en el acápite anterior, si se incurre en alguna causal de mala conducta
impide acceder a la prestación pensional.

Entonces, la conducta debe ser observada durante toda su experiencia laboral

como docente, pues en principio los hechos aislados no serían fundamento para
decretar tal sanción; no obstante en el caso concreto, el demandante incurrió en
dos ocasiones en la misma causal de mala conducta, que fue el abandono del
cargo, por lo que en virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo concluyó
el Tribunal de primera instancia, y el Agente del Ministerio Público ante esta
Corporación; la documentación obrante en la actuación es concluyente en que no
cumplió el requisito de observar buena conducta, pues se trató de
comportamientos reiterados y no aislados.

En efecto, la Sala encuentra probado que al actor mediante Resolución 00149 del
16 de febrero de 197839 de la Secretaría de Educación de Bogotá, se le concedió
licencia no remunerada por el término de 60 días hasta el 6 de abril; y que a través
del Decreto 604 del 15 de mayo de 1978 40 signado por el Secretario de Educación
de Bogotá, se declaró vacante el empleo ocupado por el demandante, por no
haberse reintegrado, configurando así el abandono del cargo.

De igual modo, la Sala también encuentra acreditado que por el Decreto 2390 del

39
Folio 17.
40
Folio 18 y 19.
20 de junio de 1979 41, el Gobernador de Cundinamarca declaró vacante el cargo
de Maestro de la Escuela Rural “Jamaica” del municipio de Paime, y en
consecuencia declaró insubsistente al demandante. Se destaca en la motivación
de dicho acto, que el actor “conforme al Informativo No. 659 del 5 de marzo de
1979, levantado por la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Educación, no se
presentó a servir el cargo referido a partir del 30 de enero de 1979, sin que se
hubiere demostrado causal legal alguna que justifique la inasistencia a
desempeñar sus funciones”.

Como se puede apreciar, además de tratarse de una conducta reiterada, en la

segunda oportunidad, la inasistencia se extendió 1 mes y 5 días, esto es desde el
30 de enero al 5 de marzo de 1979, con lo cual, razonablemente es posible
vislumbrar una clara afectación al servicio educativo, con el agravante de que
tanto en sede gubernativa como en judicial, no se justificó.

De otra parte, es pertinente agregar, que tanto en la demanda como en el recurso

de apelación que ocupa la atención de la Sala, se alegó que el motivo que tuvo al
actor para separarse de sus funciones como docente, fue la situación de violencia
de finales de los años 70 y a un presunto desplazamiento forzado, eventos que no
tienen ningún respaldo probatorio, y que en tal sentido, son simplemente
argumentos carentes de soportes, sobre los cuales, la Sala no puede hacer ningún
juicio de valor.

Las anteriores conclusiones, permiten a la Sala confirmar la sentencia apelada sin

consideración adicional respecto del fondo del asunto.

2.4 Costas procesales.-

Respecto de las costas, debe señalarse que son las erogaciones económicas en que
incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta
en el juicio, y que se representan en los gastos ordinarios, las cauciones, el pago de los
honorarios a los peritos, los gastos de publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran
en lo que se denomina expensas. Así mismo, se comprenden en esta noción, los
honorarios de abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho.

41
Folios 14 y 15.
De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se
discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo
para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.

En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la
condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida
será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación
que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas
en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del
Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.

Sin embargo, la jurisprudencia de la sección segunda 42 en dicha temática ha precisado

que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena,
lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales
como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y
comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes
mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien
resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala observa que el a quo, no hizo un análisis sobre la necesidad de

condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos
por la jurisprudencia, echándose de menos además, alguna evidencia de causación de
expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus
facultades hizo uso mesurado de su derecho a la réplica y contradicción, haciendo
manifestaciones útiles para el esclarecimiento del caso. Por ello, se revocará este aparte
de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley

FALLA

42
Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo
Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera
Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.
PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIONES la sentencia de 14 de septiembre de
2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de
la demanda incoada por CAC contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el
reconocimiento de su pensión gracia, EXCEPTO el NUMERAL SEGUNDO que se
REVOCA, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Los Consejeros,

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoria JORM