TEMA 3. HP.
La toma de decisiones en el Sector Público. Elección social y
preferencias individuales. El funcionamiento democrático.
Burocracia y grupos de interés.
1. LA TOMA DE DECISIONES EN EL SECTOR PÚBLICO.
Una de las circunstancias que legitiman la intervención del Sector Público en la economía es la
existencia de bienes públicos puros cuyo consumo es no rival y no excluible vía precios.
Esto supone un claro desincentivo a que los ciudadanos manifiesten sus preferencias, ya que si
no lo hacen, serán obligados a pagar un precio, mientras que si no lo hacen, no se les podrá
excluir de su consumo.
Existe, por tanto, la necesidad de forzar un proceso político denominado «de elección social',
que fuerce a la sociedad a manifestar sus preferencias respecto de los bienes públicos, y sobre
las diferentes alternativas para su financiación, con el objeto de lograr una provisión óptima
por parte del Estado. En una sociedad democrática, ese proceso político comporta el que los
ciudadanos voten las distintas alternativas de gastos públicos e impuestos que los diferentes
partidos políticos presentan.
No solo ha de ajustarse el gasto público a las preferencias sociales, sino que también debe
ofrecer el máximo beneficio social respecto de los costes que suponga su ejecución.
El problema estriba en que las opiniones de los electores nunca serán unánimes por lo que
habrá que establecer reglas claras para la torna de decisiones
En todo nuestro análisis supondremos que cada individuo de la comunidad dispone de un voto
y que las decisiones se adoptan por medio de un sistema de democracia directa.
2. ELECCION SOCIAL Y PREFERENCIAS INDIVIDUALES
En el siguiente análisis supondremos que cada individuo dispone de un voto y que las
decisiones se adoptan por medio de un sistema de democracia directa.
2.1. EXIGENCIAS PARA LA ELECCIÓN SOCIAL.
Según Arrow las condiciones que debe cumplir toda regla de elección social son las siguientes:
1. Ausencia de dictadores.
2. Racionalidad.
3. Dominio no restringido.
4. Óptimo Paretiano.
5. Independencia de las alternativas irrelevantes.
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Arrow formuló el Teorema de imposibilidad de Arrow según el cual no hay ninguna regla de
elección social que satisfaga las condiciones anteriormente expuestas, para tres o más
alternativas y un número finito de electores.
2.2. REGLA DE UNANIMIDAD
Wicksell fue el primero en defender la regla de la unanimidad de todos los votantes para fijar
el nivel óptimo Paretiano de consumo de bienes públicos y su correspondiente formula
impositiva de financiación. Esta presenta los siguientes inconvenientes:
1. Pérdida del tiempo
2. La aplicabilidad de esta regla es prácticamente nula cuando intervienen en la elección un
número grande de votantes.
3. Puede primar sobremanera a las minorías. En el extremo, un solo individuo puede impedir
alcanzar un acuerdo unánime.
4. Estimula la conducta estratégica de los votantes.
2.3. REGLAS DE LA MAYORÍA, PARADOJAS E IMPOSIBILIDAD
Buchanan y Tullock analizaron el problema de Regla de la Unanimidad, cuya solución consiste,
en teoría, en fijar la mayoría a un nivel tal que se minimice la suma de costes externos y los
costes de adopción de la decisión que deban soportar todos los individuos que intervengan en
la correspondiente elección.
Se entienden por costes externos los que asume cualquier votante cuando el grupo adopta una
decisión contraria a sus intereses; disminuyendo cuanto mayor sea la mayoría exigida. Los
costes de adopción de decisiones son aquellos que se producen por la decisión social de
cualquier problema, disminuyen conforme disminuya la mayoría exigida.
El principal inconveniente es la imposibilidad de valorar los costes de transacción, que además,
serán distintos para cada decisión.
Regla de la mayoría Simple
Se elige la alternativa apoyada, al menos, por un número de individuos del grupo igual o mayor
que el número entero superior al que resulte de dividir el número de individuos del grupo
entre 2. Es la regla más utilizada en los sistemas democráticos pero cuenta con los siguientes
inconvenientes:
• No refleja la intensidad de las Preferencias individuales.
• Incentiva poco a la participación de los votantes potenciales ya que cualquier voto
marginal difícilmente podrá cambiar el signo de la votación.
Puede
• Puede explotar a las minorías por las mayorías.
Se puede dar una inconstancia en sus resultados, apareciendo La «paradoja
Condorcet» , que generará votaciones cíclicas.
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Una forma de evitar este ciclo es el evitar que una alternativa antes votada y derrotada pueda
ser de nuevo sometida a decisión, lo cual de denomina «manipulación de la agenda».
2.4. MECANISMOS PARA LA REVELACIÓN DE LAS PREFERENCIAS
Muchos autores recomiendan reglas de votación más útiles, como son las reglas de votación
de pluralidad y la regla de votación por puntos.
Con la regla de la pluralidad, los electores pueden ordenar más de dos alternativas, pero sin
revelar la intensidad con la que los electores las desean. La votación por puntos permite no
solo clasificar las alternativas, sino ponderarlas, al permitir a los electores distribuir un número
dado de puntos según sus preferencias entre las alternativas disponibles.
2.5. LA PROVISION DE BIENES SOCIALES
Los bienes sociales se suministran sin exclusión, por lo que las preferencias del consumidor por
tales bienes no se revelarán voluntariamente.
En la práctica debe usarse un proceso político:
1. Para obtener la revelación de preferencias, o sea, para decir al Gobierno qué bienes
públicos deben proporcionarse.
2. Para proporcionarle los recursos fiscales necesarios para pagarlos. Esto se hace
votando las decisiones sobre impuestos y gastos.
Los individuos encontrarán que les conviene mucho evitar aquella solución que más aleje el
resultado a sus propios deseos, y de este modo se les inducirá a revelar sus preferencias. Para
servir como mecanismo eficiente de revelación de preferencias, el proceso de votación debería
vincular las decisiones sobre impuesto y gasto. Los votantes deberán elegir entre
proposiciones presupuestarias que llevan consigo un precio en términos de su propia
aportación impositiva. Es esta naturaleza obligatoria de la decisión presupuestaria la que
induce a la revelación de preferencias.
3. EL FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICO.
3.1. DEMOCRACIA DIRECTA.
La democracia directa consiste en un sistema en el que todos los miembros de una comunidad
puedan participar, mediante votación, en el proceso de toma de decisiones colectivas en
materias que directamente les afecten. Por tanto, no existe la figura de los representantes
elegidos por los ciudadanos, que adoptan por ellos las decisiones colectivas.
Este sistema evita, en gran parte, la influencia de los intereses de la clase política en las
decisiones colectivas. Sin embargo plantea problemas en su aplicación por las siguientes
razones:
• El coste del proceso de elección.
• El escaso peso relativo de un voto desincentiva la participación.
• No es posible evitar a los representantes de los ciudadanos, ya que algún estamento
representativo debe ser el encargado de plantear y ofertar las decisiones sobre las que los
ciudadanos deban pronunciarse.
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En consecuencia, la democracia directa solo es viable para tomar decisiones en comunidades
pequeñas, o para que los ciudadanos se pronuncien sobre determinadas decisiones tasadas en
las Constituciones
3.2. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Los ciudadanos no participan directamente en la toma de decisiones colectivas, sino que estas
son tomadas por los políticos o representantes que han sido elegidos para ello.
Downs fue el primer economista que con rigor se planteó el estudio del comportamiento de
políticos y votantes, dejando constancia de los intereses autónomos de la clase política.
El modelo de Downs define la democracia como un sistema político:
1. Con Dos o más partidos
2. El partido que gana una mayoría de votos consigue el control del Sector Público hasta las
próximas elecciones.
3. Los partidos que pierden nunca intentan evitar que los que ganan ocupen su peso, ni los que
ganan usan los poderes para vaciar la capacidad de los que pierden.
4. Los ciudadanos tienen un solo voto en cada elección.
Además, el modelo de Downs asume los siguientes axiomas:
1 .° Cada partido político busca poder solamente para disfrutar de la renta, el prestigio y la
fuerza.
2.° El partido triunfante tiene el control completo de las medidas públicas hasta las próximas
elecciones.
3 Los poderes económicos del Sector Público son prácticamente ilimitados.
4.° El único límite es no poder limitar la libertad política de los partidos de la oposición o de los
ciudadanos.
5.º Todos los agentes son racionales
Dado este conjunto de axiomas, Downs llega a lo que considera su hipótesis funda mental: los
partidos políticos en una democracia formulan el conjunto de sus medidas como un medio de
ganar votos. Su fin es «servir a los grupos de interés a fin de ganar el poder>>.
Las decisiones adoptadas por el Sector Público son examinadas por Downs bajo dos supuestos:
a) En un mundo en que hay conocimiento perfecto y la información es gratuita.
b) En un mundo con conocimiento imperfecto y suponiendo que la información tiene un coste.
El primer caso es puramente teórico, pero le permite a Downs llegar a un conjunto de
proposiciones para explicar a través de un modelo cerrado el comportamiento político, que
son las siguientes:
1.° Las medidas públicas tomadas serán en las estrategias de la oposición esperadas y la
votación de los electores esperada.
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2.° El Gobierno espera que los electores voten de acuerdo con los cambios ocurridos en sus
ingresos y de acuerdo con la estrategia de los partidos de la oposición.
3.° Los electores realmente votan así.
4,` Los ingresos de los electores por la actividad pública dependen de las medidas tomadas por
el Gobierno.
Ahora bien, el supuesto más importante para determinar el comportamiento efectivo de
votantes y Gobierno en una democracia es para Downs la información imperfecta de unos y
otros, lo cual significa:
• Que los partidos no saben en todo momento qué es lo que los ciudadanos desean.
• Que los ciudadanos no siempre saben lo que el Gobierno O su oposición han hecho,
están haciendo o harían.
• Que el vencimiento de ambos tipos de ignorancia supone la adquisición de un material
informativo costoso.
La ignorancia tiene 4 consecuencias:
1. Que algunos hombres son más importantes que otros políticamente, ya que pueden
influir sobre más votos que los que ellos personalmente poseen.
2. El Gobierno ignora qué es lo que quieren los ciudadanos que haga.
3. Cuando algunos electores puedan ser influidos, aparecen especialistas para esta tarea
que venden esta influencia, colocándose entre el Gobierno y el pueblo, tratando de convencer
unas veces al Gobierno de la oportunidad de las políticas que ellos defienden y otras a los
electores de la deseabilidad de determinadas medidas públicas.
4. Como el Gobierno necesita de medios económicos para la persuasión de los electores,
una forma de obtenerlos es el cambio de ayuda política por favores políticos.
Además de la persuasión surgen las ideologías, las cuales no pueden alterarlas profundamente,
si no se quiere frenar la confianza de los electores y, además debe haber una diferenciación de
la ideología de los distintos partidos, aunque las ideologías triunfantes tiendan a imitarse
pronto.
El análisis de las ideologías políticas en los procesos de elección democrática se realiza por
Downs a través del teorema del votante mediano que Hottelling había presentado por vez
primera en 1929, según el cual:
1. Los partidos políticos pueden ordenarse de izquierda a derecha.
2. Las preferencias de cada votante alcanzan un punto máximo ascendiendo y
descendiendo desde ese punto monótonamente.
3. La distribución de frecuencias de los volantes es variable para distintas sociedades,
pero fija en cualquier ciudad concreta.
4. Cada partido trata de buscar sus votantes moviéndose a derecha e izquierda, pero sin
ir más allá del partido más cercano.
5. Si los partidos fueran dos y cualquier partido se aleja del extremo más cercano hacia el
otro partido, los votantes existentes se abstendrían.
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A partir de estas condiciones, Hottelling afirmaba que en un sistema bipartidista los partidos
convergerán hacia el centro de la escala. Esta afirmación no es admitida por Downs.
Finalmente, Downs estudia los factores condicionantes de dos decisiones de gran importancia
en una democracia: la decisión de los votantes respecto de cómo comportarse ante un
proceso electoral y cómo formar grupos de presión.
Con respecto a la decisión del voto, Downs afirma que el estímulo para estar bien informado
en una democracia es muy reducido por parte de los electores. La información es siempre
costosa y, por lo tanto, el sujeto como ente racional tratará de examinar el rendimiento
marginal de la información adquirida en función de la ganancia esperada por votar
correctamente en vez de hacerlo incorrectamente, frente al coste marginal de informarse. La
insignificancia de un votante cualquiera, dentro de un gran electorado, hace que el
rendimiento de votar correctamente sea para el ciudadano prácticamente despreciable y de
aquí que el estímulo para lograr una buena información no exista.
La actitud de los votantes en una democracia representativa está condicionada para Downs
por un comportamiento racional entendiéndose por tal la igualación de su ingreso marginal
aumento de utilidad o beneficios esperados de su actuación) con su coste marginal (—
ingresos que sacrifica por el tiempo dedicado a informarse, participar y votar).
Los costes de información explican además, de una parte, la lógica de la aparición de los
grupos de presión y, de otra, su importante papel electoral
El enfoque de Downs de la democracia representativa pretende obtener una explicación de la
actividad pública a partir de dos hipótesis centrales:
1.° Los partidos políticos aspiran a maximizar sus votos
2.° La información es costosa y el comportamiento de los electores racional
Para la actividad financiera, el enfoque de Downs es relevante y muy especialmente algunas de
las proposiciones derivadas de su modelo, entre ellas:
1.° El fundamento político de la redistribución de la renta. Si quien detenta el poder es el
votante mediano, la redistribución de la renta en una democracia tenderá a favorecer al centro
desde los extremos. Esa hipótesis, derivada del modelo 1 Hottelling-Downs, se conoce bajo la
denominación de «ley de Director».
2.° Los intereses de los productores tienden a verse favorecidos en los programas de
gastos/ingresos públicos en una democracia con preferencia a los de los consumidores.
3.º Los modelos que tratan de explicar los gastos públicos locales han incorporado como
hipótesis explicativas la renta y la contribución fiscal del votante mediano, mejorando así su
valor explicativo y predictivo.
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4. BUROCRACIA Y GRUPOS DE INTERÉS
4.1. BUROCRACIA
4.1.1. Conceptos básicos y características
Los electores y los políticos no son los únicos interpretes de la actividad del SP. La burocracia
desempeña un papel importante en esa actividad pública. Dos son sus funciones
fundamentales:
1. Proporcionar el conocimiento técnico para el diseño de los programas políticos.
2. Impulsar los programas ya aprobados con los que se da continuidad a la actividad
pública.
Max Weber elaboro un modelo ideal de burocracia, basado en una supeditación, legalmente
establecida, del burócrata a la autoridad y en un conjunto de derechos y obligaciones claras y
perfectamente reguladas para estos funcionarios. Los requisitos de estas democracias en un
Estado democrático son: existencia de líneas jerárquicas de autoridad claramente definidas,
nombramiento y ascensos claramente regulados y basados en criterios meritocráticos,
exigencia de preparación técnica suficiente a los funcionarios, separación del cargo y de la
titularidad de este, retribuciones fijas y aseguradas y dedicación exclusiva del funcionario.
4.1.2. Objetivos de la burocracia.
En contraposición al modelo de Weber, Niskanen sostiene que los burócratas tendrán como
objetivo maximizar su función personal de utilidad en su búsqueda de poder, prestigio,
influencia o retribuciones. Estas variables están relacionadas positivamente con la dimensión
del presupuesto. Consecuentemente, la actividad del burócrata se dirigirá siempre a la
maximización del presupuesto.
Otras aportaciones dignas de interés sobre los comportamientos y objetivos de la burocracia
son los proporcionados por Atkinson y Stiglitz, los cuales señalan tres comportamientos típicos
de las burocracias al tomar decisiones:
• La sobrevaloración del «error», que conduce a una sobreactividad y consumo de
recursos tendentes a evitarlo, lo cual se traduce en un elevado coste directo (papeleo,
gestiones, etc.) o indirecto para el contribuyente (mayores impuestos).
• La excesiva aversión al riesgo. Esto hace que la Administración Pública actúe como un
elemento retardatario del cambio.
• Finalmente, la necesaria y relativa discrecionalidad de la burocracia abona el campo de
cultivo del cohecho y la corrupción.
4.1.3. Resultados de la acción de los burócratas.
Si los objetivos perseguidos por los burócratas fueran alcanzados por estos, las consecuencias
en resultados en el plano económico podrían ser de dos tipos:
• Una ineficiente asignación de recursos, consecuencia de una sobreproducción.
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• La denominada «ineficiencia X», siguiendo la terminología propuesta por Liebenstein,
que la que se deriva de un comportamiento burocrático que no pretendiera maximizar la
producción, sino mejorar la comodidad en la gestión, la reducción del error o el incremento de
las retribuciones a determinados factores.
Muchos hacendistas actuales como Musgrave apuntan que existe también el comportamiento
positivo del funcionario público, el cual constituye un elemento de continuidad con suficiente
capacidad técnica para ayudar a los políticos a adoptar decisiones racionales, a diseñar planes
de acción y a ejecutarlos
En todo caso, son varias las líneas de reforma aconsejadas por los estudiosos de la burocracia
para reducir o evitar los comportamientos más perversos:
• Facilitar el aumento de la competencia en el Sector Público.
• Descentralizar, en la medida de lo posible, la provisión de servicios públicos.
• Establecer determinadas limitaciones constitucionales al nivel global de
ingresos/gastos públicos.
