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CAPITULO X
ACCIONES POPULARES
Y DE GRUPO EN EL DERECHO
COLOMBIANO
Pablo Rey Vallejo*
Introduccién
Lavulneracién de los derechos de ciertos grupos de personas y la afecta~
cién de los bienes piiblicos y del medio ambiente son situaciones que pueden
presentarse con ocasién del cjercicio de la actividad del Estado o de los par~
ticulares en la dindmica politica, econémica y social de una comunidad. En
tazén de ello, a ley debe ofrecer mecanismos judiciales que permitan proteger
derechos fundamentales y ejercer control social en la toma de decisiones que
afectan al conglomerado. Las democracias modernas ofrecen un amplio caté-
logo de instrumentos de esta navuraleza para la pronta solucién de conflicros
y el cfectivo reconocimiento de derechos.
Laoportuna intervencién del Estado en favor de la defensa delos intereses,
{del ciudadano, mediante la democratizaci6n del acceso a la administracion de
justicia, ademas de representar una de sus obligaciones fundamentales consti-
‘uye un elemento primordial en el proceso de legitimacién de las instituciones.
En paises como Colombia, en los que la dindmica politica y social ha
dado como resultado un sistema judicial precario ¢ inoperante, las acciones
de caricter constitucional son mecanismos eficientes para la proteccién de
derechos individuales y colectivos, propios de un Estado social de derecho.
Para lograr este objetivo fundamental, algunas de dichas acciones deben ser
* Profesor de Constiruciin y Democracia, Sociedadesy Asbitraje Nacional eInternacional
de la Universidad de los Andes. Correo elecerénico: alf-rey@uniandes.edu.co. 204 am. ass a0
abordadas por los jueces con preferencia sobre otras,' y en su trimie debe
dase especial interés a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal
En este capitulo abordaré el caso de las acciones populares y la acciones
de grupo, contenidas en el articulo 88 de la Constitucién Politica de 1991,
Dentro del rexto constitucional, las primeras se conciben para la proteccién de
los derechos ¢ interesescolectivos relacionados con el pattimonio, el espacio,
{a seguridad y salubridad publicas y la moral administrativa, el ambiente, la
libre comperencia econémica, ercétera. Por otra parte, las segundas apuntan
al resarcimiento individual de dais ocasionados a un niimero plural de per-
sonas. Estos mecanismos judiciales, objeto del presente estudio, junto con las
acciones de cutela y las de cumplimiento, constituyen los pilares fundamenta-
les para la defensa de los intereses del ciudadano.
A continuacién procederé a contextualizat el andlisis de estas acciones
‘mediante una breve referencia al ‘derecho de accién’y al concepto de ‘perjui-
cio’ 0 ‘dato’.
Derecho de accién
Elarticulo 23 de la Constitucién Politica de Colombia dispone que “toda
Persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas alas autoridades por
motivos de interés general o particulary @ obtener pronta resolucién’. El prin-
cipio consagra, entre otras cosas, lo que la doctrina denomina el derecho de
aceién, que consiste en que las personas pueden solictar al Estado, por medio
de un proceso adelantado en la rama judicial, pretensiones de cierta naturaleza
para que le sean resueltas en las instancias y con las formalidades dispuestas
cn a ley. Fn este sentido, el concepto de ‘accidn’ se puede definir como el
derecho que tiene todo sujero de acudir alos érganos judiciales para reclamar
la satisfaccién de una pretensién mediante el desarrollo de un proceso.?
Ahora bien, asi como un demandante materializa su derecho de accién
‘mediante la formulacién de una serie de pretensiones, que deben ser resueltas
en los términos mencionados, se entiende que el demandado puede ejercer el
* CE at. 6, ley 472/198: “Thimite prferencal. Las acciones populares prevenivas
se tramitarin con preferencia a las dems que conozca cl juea comperete, excepto el
recurso de habeas corpus, la accién de cutela y la accién de cumplieniento”,
* Lépez Blanco, Hernin Fabio. Juitucioner de derecho proceal civil colombiano, 6+
cd, Bogoré, anc, 1993, p. 189,
Guna Eh EL DFRECMO COLOMDIANO 205
lerccho mediante la formulacién de otra serie de peticiones en defensa
a ee categoria de derecho se conoce como derecho de con-
tradiccién, el cual obedece al mismo concepto que el derecho de accién. F
asi como el derecho de accién se concreta en eee peice
ed ntradiccién lo hace en otra que se denomina excepcién.
7 ety de accibn, entendido como el derecho de acceder la jurisic-
cién, es un derecho auténomo e independiente del derecho sustancal que fi
debate dentro del proceso. Por esta razén, algunos doctrinantes entienden i
accién como un concepto tinico e inclasficable, en contraposicién ala elasif-
cacién que tradicionalmente se hace de la jurisdiccién que conoce del trémite
(civil, contencioso-administrativa, penal, laboral, tcétera), de las ee
(Geclarativas, constitutivas, de condena y cautelares) y de los procesos (decla-
rativos, ejecutivos, de liquidacién, de jurisdiccién voluntaria y arbitral).
En suma, el derecho de accién constituye uno de los fundamentos del
derecho ala libertad y su eercicio implica una obligacién correlativa por parte
del Estado de desplegar la funcisn judicial, de aplicar las normas jurfdicas y de
Jograr, en tiltima instancia, la paz social.
Perjuicio 0 dafio
Nuestro Cédigo Civil no define expresamente eta nocién, No obstante,
cl término ha sido definido por la doctrina como “una lesién en el patrimo-
rio, en el honor, en los sentimientos, en las prerrogaivas de orden afectivo ©
intelectual”. Arturo Alessandri Rodriguez lo define como todo eine
menoscabo, dolor 0 molestia que sufre un individuo en su persona, bienes,
libestad, honor, crédito, afectos,creencia, etestera Los perjuicis se clasifian
como materiales, cuando se infiere dafio a un interés patrimonial, o morales,
cuanc vulneran derechos de la personalidad.
eet casos de epioetilidal civil, en donde el fin que se persigue
cs la reparaci6n, entendida como la resttucién de la situacién previamente
> Idem, roe
+ Quintero, Beatriz y Prieto, Eugenio. Teoria general del proces, tomo 1, Bogoti,
Temis, 1992, p. 256. ne
5 Tamayo Lombana, Alberto. Manual de obligaciones, La responsabilidad civil. Fuen
de obligaciones, Bogots, Temis, 1998, p. 33.
© Tem, 206 amo say wa
IGT Seni Dep HMMS RE MLO RRR Ree EFA
existente o el pago de una suma de dinero en compensacién, carece de sus-
tento toda accién, en los tétminos sefialados, cuando no existe un perjuicio,
Desde esta perspectiva, el Cédigo Civil colombiano, en los articulos 2341 y
2356, dispone, respectivamente, que “ell que ha cometido un delito o culpa
que ha inferido datio a otro, es obligado ala indemnizacién’ y “por regle gene-
ral, todo dafio que pueda imputarse a malicia o negligencia de otra persona,
debe ser reparado por és”
Ahora, los llamados dafios colectivos son aquellos que afectan a la comu-
nnidad en general en sus condiciones de vida, como cuando se vulnera el
medio ambiente, la moralidad administrativa, el espacio piblico, el patrimonio
piiblico, el patrimonio cultural de la nacién, los derechos de los consumidores,
excétera. En este caso, los derechos o intereses colectivos se protegen a través
de las denominadas acciones populares, consagradas en la ley 472/1998, que
se ejercen en nombre del conglomerado para prevenir o reparar los dafios
Sin embargo, cuando la responsabilidad se deriva de un dafio individual
puede reclamarse indemnizacién mediante una accién judicial incoada por
el afectado contra el causante del perjuicio. Cuando ese dafio individual se
replica en un niimero plural de personas, en las condiciones que expondré, es
posible que las reclamaciones derivadas de él sean invocadas a partir de una
tinica accién denominada accién de grupo, igualmente consagrada en la ley
47211998.
Acciones populares
Los articulos 12 y 13 de la ley 472/1998 legiciman a cualquier ciudadano
para ejercer una accidn judicial en la cual se protegen desechas y se solucionan
controversias que involucran a la sociedad en general. Este mecanismo, deno-
minado accién popular, involucra un procedimiento sencillo, égil y eficaz,
acorde con el espiritu democritico y participative de la Carta Politica de 1991,
que les facilita su ejercicio incluso a ciudadanos que no scan abogados.
Las acciones populares cuentan con particularidades que las diferencian
de otras acciones consagradas en Ia legislacién; para los efectos de este capitulo,
he considerado relevante estudiar las siguientes: 1) su naturaleza preventiva; 2)
la procedencia de la coadyuvancia en el desarrollo del proceso; 3) la instaura-
cin de un incentivo econémico en favor de quien la ejerce, y 4) la posibilidad
de lograr la protecci6n anticipada del derecho mediante la suscripcidn de un
pacto de cumplimiento,
Naturaleca preventioa
Bl articulo 2.° de la ley 472/1998 dispone que las acciones populares
pueden instaurarse para evitar un dafio contingente y hacer cesar el peligro li
amenaza, la vulneracién o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos.
Es de resaltar que, a diferencia de otro tipo de acciones en las cuales se busca
resarcir un perjuicio ya generado, en el espiricu de la accién popular cobran
especial importancia los conceptos de riesgo y contingencia, a partir de los
cuales sera posible definir la prosperidad de la accién y la adopeién de las
‘medidas tendientes 2 neutralizarlos,
En este sentido, no es requisito para el eercicio de la accién que se hayan
producido daiios concretos al espacio piblico, a la moral administrativa, al
ambiente, etcétera, sino que es suficiente con que se pruebe una situacién
fictica a partir de la cual sea evidente que se ha puesto en peligro un derecho
de esta naturaleza o semejante. En resumen, no es necesaria la vulneracién
del bien juridicamente tutelado, pero es suficiente con que éste se encuentre
amenazado para entender que se concreta a violacién del derecho colectivo.”
‘Ahora bien, se entiende usualmente por dafio contingente aquel dafio
eventual que no puede saberse a ciencia cierta si sucederd o no; no obstante, el
significado literal dela expresi6n no puede dar lugar a equivocos oa situaciones
cextremas cn la aplicacién de la figura de la accién popular. En efecto, cualquicr
riesgo genera una contingencia, pero ello no es suficiente para aseverar que
cualquier clase de riesgo deba ser efectivamente reprimido, Segiin lo ilustra el
profesor Antonio Barreto Moreno, es evidente que una accién popular desti-
nada a suprimir el riesgo que generan los automovilistas, por el mero hecho de
condutcir un vehiculo, no se ajusta ala realidad ni ala dinamica social actuales.
Resulta entonces que el dafio contingente, en el Ambito de estas acciones, debe
entenderse desde la perspectiva de que la probabilidad de ocurrencia de un
dao cierto sea lo suficientemente importante como para merecer el ejercicio
de la actividad estatal judicial. Es necesario, entonces, demostrar concreta-
‘mente que una accién, omisién 0 acto administrativo, amenaza de manera
importance con causar un dafio cierto a un grupo de personas indeterminadas,
pues, de lo contrario, el juez de la causa no tendrfa el sustento necesario para
7 Sudcee Meja, Héctor Alfredo y Rineén Gama, Javier Armando, Ls accones popu
larson el Exado social de derecho: un insrumento democrsiea y de equilbrio de poder
Medelin,Biblioweca Juldica Diké, 2004, p. 39. 208 yst0 RE Mssy0
dar curso a los mecanismos de proteccién encaminados a neutralizar dicha
contingencia."
Ahora bien, adicionalmente a la procedencia de dichas acciones en los
‘casos mencionados, se desprende de forma evidente, de los artculos 2°, 9°
34 de la ley 472, que ellas también proceden 1) para cobrar indemnizaciones
sobre dafios ya causados a un derecho o interés colectivo, o 2) para restituir las
cosas a su condicién original.
Frente al primer caso, el artculo 9.° establece que “las acciones populares
proceden contra toda accién u omisi6n de las aucotidades puiblicas o de los
Particulares, que hayan violado [...] los derechos e intereses colectives”. En lo
que respecta al segundo caso, el articulo 2.° dispone que “las acciones popu
lars se ejercen para [..] resttuir las cosas a su estado anterior cuando ftere
posible”. En esta tiltima eventualidad se parte de la base de la existencia de un.
dao constante, no susceptible de indemnizacién, que vulnera permanente-
mente un derecho colectivos en este caso, por medio de la accién popular, se
procura la supresién de la situacién de hecho o de derecho que da lugar a la
mencionada violacién. El profesor Tamayo Jaramillo ilustra esta situacién con
tun caso en el que, por ejemplo, debido a una violacién de la ley se descono-
cen los derechos de una determinada comunidad y lo que se pretende con la
accién es reactivar la situacién en la cual se garantizaba ese derecho colectivo.?
Derechos e intereses protegidos
Dentro del contexto enunciado, los derechos que pueden ser protegidos
mediante las acciones populares, tanto desde la perspectiva preventiva como
desde las demas sefialadas, son los que sc encuentiau contenidos en el articulo
42 dela ley 472/198, que ala letra enumera:
4) Elgoce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Consticucién,
b) La moralidad administraiva;
* Barreto Moreno, Antonio Alejandro. La fc dela responsabilidad civil en Colombia
en el marc dels acciones populares y de grup, Bogoté, Ediciones Uniandes, 2004, p 29
? Tamayo Jaramillo, Javies. Las accionespopularery de grupo en la responsabilidad civil,
Bogoté, Raisbeck, Lara, Rodriguez & Rueda (Baker & MeKenzie), 2001, p. 190.
JONES POPULARES Y DH GHUINO WB DERECHO COLOMBIANO 209
Be kd lp ie pn
cere ca ade aed cle
Eg oes pe Jase cron la enti
San pron lo
Pe ta arcu pea mle pe
Die caped
Pe ee aula ae noone iad ee
Tico oa i ose ced pasa e
fuel
eee ley ects etl ean
Fy aac Beta ey ile
Fs el ua pil oe
Saodel eit evade bien
2 ts ase ARSE ln
Conviene anotar que los derechos ¢ intereses mencionados no son taxa-
tivos, en la medida en que el inciso final del articulo citado establece que
se entenderdn también como derechos ¢ intereses colectivos aquellos que se
definan como tales en la Consticucién, las leyes ordinarias y los tratados de
derecho internacional suscritos por Colombia. En lo que respecta a su conte-
nido, estos derechos ¢ intereses se definen y regulan en las connec a
el particul edido, lo que quiere decie que, por ejemplo, cl dere-
rae eae nil reread od
a normativa ambiental existente en nuestto ordenamiento; los derechos de
los consumidores se regularén por las normas que sobre la materia se hayan
expedido, y asf sucesivamente. 210 Asko RE ALL80
Legitimacién en la causa y coudyuvancia
Las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier ciudadano
sin ninggin tipo de restriccién respecto de su lugar de domicilio. En efecto,
el principio general apunta a que todos los colombianos estan lcgitimados
ppara actuar en defensa de los derechos e intereses de la sociedad, sin importar
cl lugar del territorio nacional donde ocurra la violacién, En este sentido,
como es evidente, cualquiera podria iniciar una accién de esta naturaleza pata
impedic la contaminacién del rio Magdalena, la destruccién de la selva del
‘Amazonas o la deforestacién de los cerros orientales de Bogotd, pues intcreses
de esta categoria se encuentran indudablemente interconectados y afectan
al ecosistema en general. En este mismo sentido, resulta necio afirmar que
Ja apropiacién de dineros piiblicos o el indebido manejo del presupucsto de
decerminado departamento son situaciones que s6lo deben interesar a aquellos
que lo habitan y que sélo éstos estén legitimados para impulsar las acciones
populares tendentes a resarcr los perjuicios ocasionados.
En la sentencia c-215/1999, la Corte Constitucional se pronuncié res-
pecto del interés que debe mover a quien ejercita la accién popular para la
satisfaccién de los derechos de la comunidad y de los suyos propios. Dicha
providencia establecié que
[Lu] el ejrcicio de las aciones populates supone la proteccién de un derecho colec-
tivo, es decir, de un interés que e encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo
aque excluye motivaciones meramence subjetivas 0 particulares. No obstante, supo-
nen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a exa comunidad pueda
cuir ante el jucz para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene, de
‘manera simulténea, la proceceién de su propio interés
‘Tomando en cuenta estas consideraciones, el articulo 12 dela ley dispone
«que podrén ejercitar las acciones populares: 1) toda persona natural o juridicas
2) las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, civ
cas o de indole similar; 3) las entidades ptiblicas que cumplan funciones de
control, intervencién o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneracién a los
derechos c intereses colectivos no se haya originado en su accién u omisién; 4)
el procurador general de la nacién, el defensor del pueblo y los personeros dis-
tritales y municipales, en lo relacionado con su competencia, y 5) los alcaldes
Aceon POPULARES ¥ DE GRUPO AN 38 DFRECIEO COLONANO au
yy demds servidores piblicos que por razén de sus funciones deban promover
la proteccién y defensa de estos derechos ¢ interes.
La demanda de accién popular debe promoverse ante el juez del lugar
de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado, a eleccidn del
actor, contra el presunto responsable de la amenaza o violacién del derecho
o interés, sea éste una persona natural o juridica 0 una autoridad publica.
No obstante, si se tiene noticia de los hechos pero no existe certeza sobre el
responsable de ellos, cl demandante no tendré la obligacién de determinatlos,
‘pues esta carga le corresponderd al juez.que conozca de la accién. De las accio-
nies populares conocerén, en primera instancia, los jueces administrativos y los
jueces civiles de circuito. En segunda instancia, la competencia corresponderd
a la seccidn primera del tribunal contencioso-administeativo o a la sala civil
del eribunal de distrito judicial al que pertenezca el juez de primera instancia.
Para finalizar lo relativo a estas cuestiones procesales, es importante sefi
lar Ia televancia de la figura de la coadyuvancia, consagrada en el ariculo 24,
lacual hace posible que diferentes actores de la sociedad, tales como organiza-
ciones populates, civicas y similares, y el defensor del pucblo o sus delegados,
los personetos distritales 0 municipales y demés autoridades que por razén de
sus funciones deban proteger o defender los derechos ¢ intereses colectivos,
puedan intervenir en el proceso, una vez éste se haya comenzado, aportando
al juzgador los elementos de juicio adicionales para lograr la proteccién de
estos inteteses superiores. Esta figura opera a efectos de que diferentes actores
puedan proceder mancomunadamente y unir fuerzas en contra de aquellos
que vulneran o ponen en peligro los derechos de la comunidad, queen ocasio-
nes pueden ser grandes empresas con enorme poder para imponer sus intereses
ou base en su poderio politico 0 econémico.
Incentive econémico'®
El régimen de indemnizaciones previsto para la accién popular parte
de la base de que los derechos protegidos por este mecanismo corresponden
41a comunidad en general y no a sujetos individualmente considerados. Por
jemplo, en el caso en que un particular o el Estado contaminen una fuente
"" En el proceso de publicacién del presente arciculo, la ley 1425/2010 derogs los
artfculos 39 y 40 de la ley 472/1998, relativos al incentivo econémico, 22 ato nares
bdrica se entenderd vulnerado el derecho colectivo al medio ambiemte sano
Jf Benerard un perjuicio a la comunidad que deberd ser reparado meanee
é no culpable,
‘ue tenga su cargo el manejo de esos recursos naturales especficos. En ea
sencido, es importance resatar que si bien es un deber del ciudadano vel
Por los derechos ¢ imereses de la comunidad, también es una realided que
al jerccio de una acién de esta naturaleza implica un gastoimporante de
LitmP0 Y Fecursos econdmicos, Por esta raz6n, la ley ha previsto un incentig
de cardcter econémico para motivar a lo particulates a que emprendan
