TEMA 4: RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO CLASES URBANÍSTICAS DE SUELO
1. Evolución legal y regulación vigente sobre el régimen urbanístico del suelo
El artículo 11 (apartados 1 y 2) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU, aprobado por
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) caracteriza el “régimen urbanístico del derecho de propiedad del
suelo” como estatutario (configurado por las normas), y dispone que tal régimen resulta de la vinculación del suelo a
concretos destinos (usos). Desvincula la previsión de edificabilidad de un terreno del contenido del derecho de
propiedad sobre el mismo: el reconocimiento abstracto en un plan de ordenación de la posibilidad de edificar un
terreno no se valora, sino que hay que esperar a que el terreno se edifique de manera efectiva, debiendo haber
cumplido previamente los deberes y cargas que la normativa urbanística asigna a cada tipo de suelo.
Según el artículo 24, que encabeza el Título II (“Del régimen urbanístico del suelo”) del texto refundido de la Ley de
Urbanismo de Cataluña (TRLUC, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto):
El régimen urbanístico del suelo se determina por la clasificación, la calificación en zonas o sistemas y la inclusión en un
sector de planeamiento urbanístico derivado o en un polígono de actuación urbanística.
Veamos cada una de estas técnicas.
2. Clasificación, calificación e inclusión en sectores o polígonos
Clasificación (y categorización) del suelo
La clasificación es la operación que lleva a cabo el Plan de Ordenación Urbanística Municipal (POUM), consistente en
delimitar, dentro del término municipal, diferentes áreas en función del destino de los terrenos. Como resultado, se
determina el 'estatuto de la propiedad urbana', integrado por los derechos y deberes de los propietarios.
Según el artículo 25 TRLUC, los POUM clasifican todo el suelo del territorio correspondiente en suelo urbano (SU), no
urbanizable (SNU) o urbanizable (SUble). Estas son las tres clases de suelo que establece la legislación urbanística
catalana, a diferencia de otras, que reconocen alguna más.
Para clasificar el suelo como urbano, la Administración dispone de una potestad reglada, mientras que para clasificarlo
como urbanizable, se habla de discrecionalidad técnica. Por último, la clasificación del suelo como no urbanizable
puede obedecer en ocasiones a un criterio reglado y en otras a la discrecionalidad técnica.
A su vez, el suelo urbano se divide en 2 'categorías' (consolidado y no consolidado) y el urbanizable en otras 2
(delimitado y no delimitado).
Para los propietarios de cada una de estas clases y categorías de suelo las leyes urbanísticas establecen diferentes
estatutos o conjuntos de derechos y deberes.
En la segunda parte de este Tema se detallan dichos estatus.
Calificación del suelo
La calificación consiste en delimitar 'zonas' y 'sistemas' dentro de las distintas clases de suelo.
a) Las 'zonas' son divisiones de SU o SUble a las que el planeamiento asigna determinados 'usos' (p. ej.:
residencial -vivienda unifamiliar, vivienda colectiva, residencial comunitario-, industrial -industria pesada,
industria ligera...-, terciario -comercial, recreativo, hotelero...-, sanitario, docente, deportivo,...). Mientras que
las clases de suelo son las que marca la ley de manera tasada, cada planeamiento puede definir con libertad
los tipos de uso de su ámbito. En función del uso unos terrenos valdrán más que otros en el mercado. Dentro
de la misma zona pueden convivir diversos usos compatibles entre sí (dominante y complementarios).
Además de los usos, el planeamiento asigna a cada zona de SU o Suble 'edificabilidad' máxima (expresada en
m2 de techo / m2 de superficie) e 'intensidad' de uso (núm. máximo de establecimientos por km2 o viviendas
por Ha, llamándose en este caso 'densidad').
Pues bien, el resultado de ponderar edificabilidad, usos e intensidades/densidades se denomina (art. 37.1
TRLUC) 'aprovechamiento urbanístico' y es la forma de medir o cuantificar el ius aedificandi.
Por su parte, como el SNU está en general preservado de la edificación, no cabe hablar propiamente de
edificabilidades e intensidades/densidades, pero sí de usos y, por tanto, calificaciones (forestal, agropecuario,
de protección de infraestructuras, etc).
b) Los 'sistemas' urbanísticos :Herederos de la figura de los 'estándares' de calidad urbana que se introdujo en la
legislación urbanística española con la reforma de los años 70, los sistemas son terrenos que el planeamiento
reserva a determinadas finalidades públicas.
El artículo 34 del TRLUC establece dos criterios de clasificación:
1) Diferencia, por un lado, entre sistemas generales y locales, según su nivel de servicio sea todo el
municipio o un ámbito superior (generales) o solo partes del término municipal (un ámbito de actuación de
SU o Suble, o todo el suelo clasificado como urbano)
2) Por otro lado, según su destino, los sistemas pueden ser:
- De viviendas dotacionales públicas: para proporcionar alojamiento temporal a personas con
necesidades de asistencia o emancipación justificadas en políticas sociales predefinidas
- De comunicaciones: infraestructuras para la movilidad de personas y mercancías por tierra, mar y aire,
junto con las áreas de protección y áreas de aparcamiento de vehículos
- De equipamientos comunitarios: (de interés público o social): centros públicos, edificios religiosos,
culturales, docentes, deportivos, sanitarios, asistenciales
- De espacios libres públicos: parques, jardines, zonas verdes y espacios para el recreo, el ocio y el
deporte
Estos terrenos pasan a ser de titularidad pública y de dominio público, bien por cesión obligatoria y
gratuita en el seno de una reparcelación (actuación integrada), o bien por expropiación (actuación
aislada).
Inclusión en sectores o polígonos
La tercera técnica que determina, junto con la clasificación y la calificación, el régimen urbanístico del suelo, es la
inclusión del mismo en 'sectores' o 'polígonos'.
Los 'sectores' son áreas de terreno que el POUM delimita en Suble o en SU no consolidado para que constituyan el
ámbito de un futuro instrumento de planeamiento derivado (Plan Parcial, Plan de Mejora Urbana).
Cada sector puede comprender uno o varios 'polígonos' de actuación urbanística, que son los ámbitos territoriales
mínimos para llevar a cabo la gestión urbanística integrada (de todas las obras y servicios urbanísticos necesarios para
el ámbito de actuación y con equidistribución de beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística, frente a la
gestión aislada, que es puntual).
Sobre sectores y polígonos se volverá en los dos temas siguientes.
3. Las situaciones básicas del suelo en la legislación estatal: rural y urbanizado
La Ley estatal de Suelo de 2007 introdujo la diferenciación entre dos “situaciones básicas” en las que el suelo puede
encontrarse: rural o urbanizado. A cada tipo atribuía después unas “condiciones básicas” (en el sentido del artículo
149.1.1ª de la Constitución) y unos valores diferentes.
Interesa destacar, sobre todo, que esta diferenciación se utiliza en la Ley para atribuir un valor diferente al suelo que
esté en cada una de dichas situaciones: el valor de los terrenos para determinar justiprecios expropiatorios e
indemnizaciones deja de incorporar las plusvalías generadas por la decisión pública de urbanizarlos mientras la
urbanización no esté completa. Ello supone recuperar el sistema anterior a la Ley de Suelo de 1956.
El actualmente vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana mantiene esta diferenciación en el
artículo 21:
Suelo Rural
a) El protegido o preservado de la urbanización:
3. Por la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural;
4. Por la ordenación territorial y urbanística para proteger valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales,
paisajísticos...;
5. En atención a riesgos naturales o tecnológicos (p. ej. inundaciones u otros accidentes graves);
6. Otros que prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística
b)
- Aquel para el que esté previsto en el planeamiento su paso a la situación de urbanizado, mientras no termine la
urbanización, y
- Cualquier otro que no reúna los requisitos del suelo ya urbanizado (cláusula residual)
Suelo Urbanizado
a) El legalmente integrado en una malla urbana (red de viales, dotaciones y parcelas) y que además:
- Haya sido urbanizado en ejecución del planeamiento, o
- Tenga (instalados y en funcionamiento, o pendiente solo la mera conexión a las instalaciones preexistentes) las
infraestructuras y servicios que la legislación urbanística considere necesarios para satisfacer la demanda de los
usos y edificaciones existentes o previstos por el planeamiento, o
- Esté ocupado por la edificación en el porcentaje que fije la legislación autonómica
b) El incluido en núcleos rurales a los que la legislación autonómica atribuye la condición de suelo urbano (o asimilada)
o cuando cuente con las dotaciones, infraestructuras y servicios que dicha legislación exige
4. Las clases de suelo en la normativa urbanística catalana: urbano, urbanizable y no urbanizable
El Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo,
diferencia en el Título II tres clases de suelo.
Veremos los criterios que determinan la consideración de un terreno como perteneciente a cada una, las categorías
(en el urbano y en el urbanizable) y el estatuto de los propietarios.
Comenzaremos por el no urbanizable, para continuar con el urbanizable (ambos se corresponderían con el que según
la legislación estatal se encuentra en situación de rural) y terminaremos con el urbano.
El Suelo No Urbanizable (SNU)
→ Concepto (art. 32 TRLUC)
a) Terrenos que el POUM debe (reglado) clasificar así porque:
1. La legislación sectorial o el planeamiento territorial establece un régimen especial de protección debido
a su interés como espacio natural, agrario, paisajístico, forestal...
2. Un plan director urbanístico los protege
3. Están situados en las franjas de servidumbre o protección que establece la legislación sobre bienes de
dominio público (carreteras, ríos, vías de tren)
b) Terrenos que el POUM considera necesario (discrecional) clasificar así por razón de determinados valores
que puede fijar la legislación o el planeamiento territorial o urbanístico
c) Terrenos reservados para sistemas urbanísticos generales no incluidos en suelo urbano ni en suelo
urbanizable
→ Régimen jurídico (arts. 47 a 51)
El artículo 47.1 del TRLUC establece el estatuto jurídico de los propietarios de terrenos clasificados como suelo
no urbanizable, pues les atribuye las facultades de uso, disfrute y disposición de los terrenos, pero condiciona
su ejercicio a:
La naturaleza rústica de los terrenos,
El principio de utilización racional de los recursos naturales y
Los límites establecidos por la normativa urbanística y sectorial
El apartado 2 del artículo 47 prohibe las parcelaciones urbanísticas (división de terrenos a fin de formar
núcleos de población, zonas industriales o comerciales, etc).
La reconstrucción o rehabilitación de edificaciones preexistentes se permite en los casos previstos en los
apartados 3 y 3 bis del art. 47.
La construcción de obra nueva se permite para actividades o equipamientos de interés público que se tengan
que emplazar en el medio rural, o para construcciones propias de actividades agrícolas, ganaderas, forestales,
etc., propias del mundo rural, o para camping, turismo rural, estaciones de servicio (apartados 4 y 6 del
artículo 47)
El Suelo Urbanizable (SUble)
→ Concepto (art. 33.1 TRLUC)
- Terrenos que el POUM considere necesarios y adecuados para garantizar el crecimiento previsto de la
población y de la actividad económica
- Terrenos que los 'planes directores urbanísticos' delimiten como 'áreas residenciales estratégicas' o como
'sectores de interés supramunicipal'
→ Categorías (apartados 3 y 4 del artículo 33)
- Para la transformación urbanística de un 'sector' de SUble delimitado, se precisa un 'plan parcial
urbanístico' (salvo si la ordenación detallada ya viene en el POUM o en el plan director urbanístico)
- En SUble no delimitado, la transformación requiere la aprobación de un 'plan parcial urbanístico de
delimitación', pues el POUM solo establece unos criterios muy generales
→ Régimen jurídico
Los propietarios de SUble no delimitado no tienen un estatus con identidad propia: mientras no se apruebe
el plan parcial urbanístico de delimitación tiene los derechos y limitaciones del SNU (art. 52.2); después de
dicha aprobación, tendrán los derechos y deberes previstos para el SUble delimitado
Los deberes de los propietarios de Suble delimitado (arts. 44 y 45) pueden sintetizarse en: urbanización con
equidistribución de beneficios y cargas, cesiones, edificación (incluyendo vivienda protegida) y, en su caso,
conservación de la urbanización:
a. Urbanización
Los propietarios deben costear, ejecutar y ceder al Ayuntamiento o administración actuante las obras de
urbanización del sector, repartiendo cargas y beneficios derivados del planeamiento de manera equitativa
entre los propietarios
b. Cesiones gratuitas y libres de cargas al Ayuntamiento o administración actuante
b.1 suelo reservado por el planeamiento urbanístico para los sistemas urbanísticos incluidos o adscritos al
sector (serán bienes de dominio público de la administración que recibe los terrenos)
b.2 suelo necesario para edificar el techo correspondiente al 15% del aprovechamiento urbanístico del
sector (serán bienes patrimoniales de la administración que recibe los terrenos, concretamente del
Patrimonio Público de Suelo). Esta cesión se justifica en el retorno a la comunidad de las plusvalías
generadas por la acción urbanística de los entes públicos
c. Edificación de solares en plazo que establece el planeamiento urbanístico (si no, se inscriben en el
Registro municipal de Solares para su venta forzosa a un promotor)
d. Conservación de obras de urbanización (cuando hayan asumido voluntariamente esta obligación o lo
imponga justificadamente el plan o programa urbanístico)
El Suelo Urbano (SU)
→ Concepto (art. 26 TRLUC)
a) Terrenos así clasificados expresamente por el planeamiento
- Por haber sido sometidos al proceso de integración en el tejido urbano y tener todos los servicios
urbanísticos básicos*, o
- Por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación de al menos 2/3 de su superficie edificable
b) Terrenos clasificados en el planeamiento como urbanizables, una vez han sido urbanizados según el mismo
determina
*Servicios urbanísticos básicos (art. 27 TRLUC):
- La red viaria con un nivel de consolidación suficiente para permitir la conectividad con la trama viaria básica
municipal
- Las redes de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica adecuados y suficientes para el
uso que el planeamiento prevé para el suelo en cuestión
→ Categorías (arts, 30 y 31)
Son Suelo Urbano Consolidado (SUC):
a) Los solares (art. 29):
− Urbanizados según el planeamiento o, si este no especifica condiciones, que cuenten con los servicios
básicos y den a una vía con alumbrado público e íntegramente pavimentada, incluida la zona de paso de
peatones
− Que tengan señaladas alineaciones y rasantes (si el planeamiento las define)
− Susceptibles de licencia directa (no incluidos en un sector sujeto a un plan de mejora urbana ni en un
polígono de actuación urbanística pendientes de desarrollo)
− Que la licencia para su edificación no esté condicionada por la previa cesión de terrenos para viales (para
regularizar alineaciones o a completar la red viaria)
b) Los terrenos donde solo falta para ser solares: señalar alineaciones/rasantes; o completar/acabar los
servicios básicos
Es Suelo Urbano No Consolidado (SUNC) el resto del suelo urbano, por ejemplo el suelo que el planeamiento
incluye en sectores o polígonos para su transformación urbanística pese a contar con servicios.
→ Régimen jurídico (arts. 41 a 44)
a. Derechos y deberes comunes a SUC y SUNC (art. 42.1)
- Derecho a ejecutar o acabar las obras de urbanización para que los terrenos alcancen la condición de
solar, y a edificar, bajo las condiciones establecidas por esta Ley y por el planeamiento urbanístico, los
solares resultantes
- Deber de cumplir normas sobre rehabilitación urbana establecidas por el planeamiento
b. Deberes en SUC
- Acabar o completar a su cargo la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de
solar
- Edificar los solares resultantes en los plazos y de acuerdo con las determinaciones que hayan fijado el
planeamiento urbanístico o el PAUM
c. Deberes en SUNC: comunes a los de SUble delimitado, salvo la cesión de suelo con destino a los
Patrimonios Públicos de Suelo, en la que el porcentaje suele ser del 10% del aprovechamiento y se refiere
solo a los ámbitos en los que se hayan generado plusvalías (objeto de un Plan de Mejora Urbana que
tenga por finalidad su modificación estructural, edificación o usos principales, y no la simple mejora o
sustitución de servicios existentes), que retornan así a la comunidad.
