Introducción: relación entre Derecho Administrativo y Derecho Privado.

El derecho privado, como es sabido, se constituye sobre la base de los principios

de autonomía, igualdad y limitación de los poderes otorgados a los individuos, de lo
que resultan relaciones fundadas en un criterio de coordinación interindividual; el
derecho administrativo, en cambio, si bien se manifiesta respetando
razonablemente ese justo equilibrio, se estructura reconociendo la preeminencia del
interés público sobre los intereses particulares, y, por ende, la posición privilegiada
de la administración pública, como gestora de ese interés público. Las relaciones
de derecho administrativo son, así, relaciones de subordinación de los
administrados frente a la administración, y de supraordinación de ésta respecto de
aquellos.

El hecho de que el derecho administrativo fuera, hasta hace no mucho tiempo, un

derecho en formación, dio lugar a que, ante la falta de elaboración de sus propias
instituciones, se tuviera que recurrir a los principios propios del derecho privado, en
especial del derecho civil, los cuales –por otra parte- contaban con una sólida
explicitación dogmática y normativa, y una elaboración jurisprudencial importante.

En la actualidad, esa dependencia del derecho administrativo respecto del derecho

privado ha desaparecido, y al contrario, se asiste a una creciente influencia del
primero en el segundo, sobre todo bajo el influjo de una publicización acentuada de
muchos aspectos del derecho civil y del derecho comercial.

De cualquier manera, el derecho administrativo y el derecho privado mantienen

importantes vinculaciones, que es dable comprobar en materias tales como la
capacidad de las personas individuales, el régimen de las personas jurídicas, la
teoría de los actos jurídicos y de los contratos, el régimen del dominio, sus
limitaciones y restricciones, las servidumbres y los derechos reales, el régimen de
las sociedades civiles y comerciales, el sistema de ferias y bolsas de comercio, los
privilegios, etc.

Además de aquellos casos en que la administración voluntariamente decide

someterse a un régimen de derecho privado, en todos esos aspectos la interrelación
entre ambas disciplinas jurídicas ha producido recíprocos beneficios, sin que
ninguna de ellas haya tenido que perder, por ello, su autonomía conceptual,
científica y normativa, que ya es indudable respecto del derecho administrativo, el
cual se sirve de esas vinculaciones para tomar, adaptar o transformar conceptos y
principios del derecho civil o del derecho comercial, que son elaborados sobre bases
propias, teniendo en cuenta, principalmente, la vigencia del interés público y la
posición espectable de la administración pública, que justifica el otorgamiento, en
su favor, de situaciones jurídicas exorbitantes del derecho privado, pero que muchas
veces ha comenzado por tener su origen esencial en éste.

La exorbitancia caracteriza a la función administrativa del Estado, siendo de señalar

que el término exorbitante no puede ser entendido como indicativo de un régimen
cuya definición deriva de un ámbito regulatorio residual, por oposición al principal o
central constituido por el derecho privado.

En realidad, la exorbitancia del derecho administrativo deriva, hoy en día, de la

especificidad de su contenido equilibrado de prerrogativas y garantías -en ambos
casos tanto procesales como sustanciales- (Barra-Cassagne) y de su carácter de
derecho común de la Administración Pública (García de Enterría y Fernández)
ámbito, este último, excluido, en principio, de la órbita propia del derecho privado.

La actividad estatal produce de modo directo o indirecto consecuencias de tipo

jurídico. Estas consecuencias instituyen, recíprocamente, derechos o prerrogativas
y deberes u obligaciones para las partes intervinientes, traduciendo una relación
jurídica entre la Administración (Estado) y los administrados (individuos).

El deber de uno implica el derecho de otro, y viceversa. Por lo tanto, existen

derechos y deberes de los administrados y de la Administración, en virtud de la
correspondencia entre las situaciones en que se encuentra cada uno de ellos,
respectivamente. El reconocimiento de los derechos subjetivos públicos no significa
que el individuo ejerza un poder sobre el Estado, ni que tenga parte del imperium
jurídico, sino que posee esos derechos como correlato de la obligación del Estado
de respetar el ordenamiento jurídico.
Hemos dicho que toda relación jurídica se da entre dos sujetos de derecho cuando
la situación de poder derecho en que se encuentra uno de ellos, se corresponde
necesariamente con una situación actualizada de deber obligación del otro. La
relación jurídica difiere de la situación jurídica. La situación jurídica se refiere a la
ubicación o disposición jurídica de un sujeto de derecho, mientras que la relación
jurídica es la referencia que impone la situación a otro u otros sujetos, terceros
obligados a dar, hacer o no hacer. Por su parte, el objeto de la relación jurídico-
administrativa son derechos y deberes que pueden consistir en hacer, tolerar y
omitir. Toda relación jurídica implica situaciones jurídicas. En suma, la situación
jurídica revela al mundo exterior "cualidades de la persona" que la ley toma en
cuenta para atribuirle determinados efectos jurídicos. La idea de situación jurídica
se integra con los conceptos "derecho subjetivo" y "deber jurídico", como polos
personales inseparables de la relación.

En toda relación jurídica hay dos sujetos: uno activo, titular del derecho, y otro
pasivo, titular del deber correlativo de aquél. Esta distinción también impera en la
relación jurídico-administrativa, aunque sus presupuestos no son idénticos a los de
la relación jurídico-privada. En efecto, la primera supone siempre, como uno de los
sujetos de la relación, al Estado o a un ente público estatal o no estatal, en ejercicio

de funciones administrativas. La otra parte puede ser un particular, persona física o

jurídica, u otro ente público estatal o no estatal.

En la relación jurídico-privada, el presupuesto es siempre la capacidad, mientras

que en la administrativa, necesariamente, al menos en uno de los sujetos, es la
competencia. Tanto la capacidad de las personas privadas como la competencia de
las personas públicas implican un marco de atribuciones, facultades o derechos,
que son el antecedente de las situaciones jurídicas subjetivas concretas.

La capacidad y la competencia son situaciones que constituyen el presupuesto de

las distintas relaciones, las cuales establecen el derecho entre los sujetos. Son, por
ello, aptitudes o posibilidades abstractas y potenciales. Las relaciones jurídicas, en
cambio, son situaciones concretas, en acción, que han de traducirse en derecho
subjetivo para uno y deber equivalente para otro.
Las relaciones jurídico-administrativas que traducen el modus operandi para el
derecho de los sujetos Estado e individuo, pueden ser de diverso origen y
regulación.

a) Por la regulación. Según el contenido prestacional, la relación puede ser de

derecho "tributario", "previsional", "aduanero", "municipal", "laboral", "consorcial",
"vecinal" "policial", la que determinará variantes procesales siempre dentro del
común denominador público que la califica. A su vez, de esa diversidad relacional,
en mérito al tipo regulador, dependerán los caminos formales para la protección y
tutela de las situaciones subjetivas, comprendidas en la relación Administración-
administrados.

b) Por el origen. La relación jurídico-pública tiene que emerger de un título

vinculativo. Tal título, que enlaza a las partes de la relación, puede ser de origen
estatutario (p.ej., Constitución, ley, decreto, reglamento) o voluntario (p.ej., tratado,
contrato, cuasicontrato, precontrato, acto unilateral). Al igual que las relaciones
jurídicas diversas, en mérito a su variable regulativa, la protección subjetiva es
procesalmente distinta en cada uno de los casos. Verbigracia, una es la vía para la
impugnación de actos reglamentarios y otra para los actos individuales, una para
los actos impuestos y otra para los propuestos.

Las relaciones de contenido estatutario se traducen normalmente en actos

unilaterales generales, de forma reglamentaria, que prevén casos comunes de
relaciones jurídicas varias con indeterminación subjetiva concreta. Por ejemplo, los
reglamentos en materia de servicios públicos, cargas públicas y usos públicos o la
"desregulación" por reglamentos generales que intenta dejar sin efecto restricciones
y limitaciones, para restablecer una relación de "autoridad-libertad" exenta de
regulación o con una reglamentación disminuida o atenuada. La forma jurídica
concreta puede ser: Constitución, ley, reglamento u otras disposiciones por el estilo.

Las relaciones de contenido voluntario son las originadas por el acuerdo creador de
derechos y obligaciones (p.ej., contrato, cuasicontrato) o por actos unilaterales de
administración (p.ej., actos administrativos). Los acuerdos creadores de derechos y
obligaciones, nacidos del ejercicio de la competencia voluntaria de los entes
públicos, pueden revestir forma jurídica diversa, en razón de la modalidad formativa
de la voluntad, a saber: contrato, precontrato, cuasicontrato.

Las formas jurídicas administrativas junto a las relaciones jurídico-administrativas

integran el régimen jurídico del derecho administrativo y explican su contenido.

Así como las formas jurídicas dependen de la circunstancialidad legislativa o

reglamentaria, pues atañen a los modelos que el legislador adopta y adapta para la
exteriorización jurídica de la competencia administrativa, las relaciones jurídicas
administrativas conciernen a la continuidad operativa de la función administrativa en
cuanto a la "regulación jurídico-administrativa" (actividad reglada y discrecional); a
la "organización jurídico-administrativa" (actividad centralizada y descentralizada);
a la "integración jurídico-administrativa" (administración y derecho comunitario); a la
"prestación jurídico-administrativa" (servicios públicos y usos públicos); a la
"limitación jurídico-administrativa" (policía de los derechos individuales y de la
propiedad); a la "intervención administrativa en la economía"; a la "fiscalización
jurídico-administrativa" y a la "protección jurídico administrativa" (responsabilidad
del Estado, procedimiento administrativo y proceso administrativo). La regulación,
organización, integración, prestación, limitación, intervención, fiscalización y
protección jurídicas administrativas son los propios de la función administrativa,
pues no se concibe actividad administrativa sin estas relaciones jurídicas,
cualquiera sea el modelo de organización política.

Situación jurídico-administrativa

La relación jurídica implica siempre dos situaciones jurídicas distintas que se

especifican en la posición de los sujetos intervinientes.

La situación es siempre activa para el titular del derecho y pasiva para el titular del
deber correlativo de aquél. En razón del contenido de la prestación, las situaciones
pueden ser positivas (de dar o hacer) o negativas (de dejar hacer o no hacer).

Entiéndase por situación jurídico-administrativa la ubicación jurídica de cada una de

las partes intervinientes en la relación jurídico-administrativa. Esta última supone
dos situaciones jurídicas distintas: la de los administrados y la de la Administración.
Situación jurídica de la Administración.

La relación autoridad y libertad se manifiesta en la norma constitucional como poder

para el Estado y como derechos para los particulares.

La Constitución, como equilibrio y control del poder público estatal, concede y

reconoce a los habitantes (administrados en general) una serie de derechos
subjetivos públicos.

El poder público se traduce, en el orden existencial, en derechos subjetivos del

Estado, exteriorizados en actos del poder como forma del ejercicio de su
competencia. Por lo tanto, como ya indicáramos pueden señalarse, en general,
como derechos subjetivos del Estado, los siguientes:

- Derechos personales. Reconocimiento de su específica capacidad y eficacia

jurídica de sus actos, derecho al nombre y demás signos distintivos.

- Derechos prestacionales. 1) Derecho a prestaciones positivas: de cosas, dinero y

servicios por parte de los individuos, entre ellos, derechos públicos de crédito,
tributos, etc., y 2) derecho a prestaciones negativas: observancia de prohibiciones
y limitaciones por parte de los administrados.

- Derechos funcionales. Prestación de servicios públicos.

_ Derechos públicos reales. Sobre bienes de su dominio (propiedad pública) y

limitaciones a los bienes privados en interés público (p.ej., servidumbres públicas).

Situación jurídica del administrado.

La situación jurídica subjetiva de los particulares (administrados, contribuyentes,

ciudadanos, vecinos, usuarios, oferentes, contratistas, etc.), en la relación jurídico-
administrativa, puede ser como titular de derechos o de deberes jurídicos.

El panorama obligacional es multifacético. El capítulo de los "deberes públicos" de

los administrados constituye, precisamente, el soporte del orden y del poder
comunitario (p.ej., deberes vecinales, fiscales, previsionales, laborales, políticos,
etc.). También es multifacético el panorama de los derechos en su ejercicio,
cantidad, alternativas, regulaciones, fuentes; pero unitario en su esencia jurídica.

La diversidad de derechos subjetivos emerge de la Constitución, que consagra la

juridización positiva formal de los derechos naturales del hombre, anteriores y
superiores a la Constitución misma. Tales derechos individuales siempre deben ser
tutelados, por ello la Constitución los reconoce.

Las formas de la actividad administrativa y el uso del derecho privado

En la doctrina no ha habido acuerdo en torno al criterio de clasificación de las formas

en que se manifiesta dicha actividad; así, a la clásica división tripartita de la actividad
administrativa en actividad de policía, fomento y servicio público, propuesta por
Jordana de Pozas, la doctrina contemporánea ha reconocido otras modalidades, no
reconducibles a las anteriormente señaladas, que son manifestación de otras
materias que ha otorgado el ordenamiento jurídico a la Administración, tales como
la actividad administrativa sancionadora, la actividad arbitral y la actividad de gestión
económica (también llamada industrial o de producción de bienes). La aplicación
del Derecho privado en las actividades de la Administración se presenta con mayor
o menor fuerza en algunos sectores, en la medida que los instrumentos de ese
ordenamiento sean idóneos y apropiados para la consecución de los fines y
necesidades que la Administración está llamada a satisfacer; en ese sentido, es
evidente que el uso de los instrumentos de Derecho privado tiene menor
preponderancia en actividades como las de policía o sancionadora en comparación
con otras, como la de gestión económica. El grado de intensidad en la utilización de
dichos instrumentos dependerá de la posibilidad efectiva de que la Administración
pueda llevar adelante sus cometidos y dar soluciones a los problemas planteados
desprovista de potestades administrativas, en un plano de igualdad con los
administrados.

El asunto fue tratado en Venezuela hace algún tiempo por el profesor Gonzalo Pérez
Luciani quien había señalado, como una tipología dentro de las formas de la
actividad administrativa, aquella realizada con medios de Derecho privado,
apuntando que «Las Administraciones modernas, en una propensión siempre
creciente, vienen dotadas de medios de derecho público para atender al cuidado de
intereses públicos, pero al mismo tiempo y también con la misma propensión, con
medios de Derecho privado, para ser utilizados alternativamente con aquellos […]».
De otra parte, a nivel de la doctrina extranjera se había venido discutiendo desde
hace tiempo el fenómeno de la huida de la Administración al Derecho privado,
poniendo de relieve el creciente uso de fórmulas organizativas propias del Derecho
privado en el ámbito de la Administración. El tema también fue planteado por el
profesor Brewer-Carías en estas mismas Jornadas, hace tres años, quien lejos de
observar una huida puso de relieve la reacción recuperadora del Derecho
administrativo venezolano y la progresiva publicización de campos de actividad que
en su origen estaban sólo reguladas por el Derecho privado.

La presencia y el uso de instrumentos de Derecho privado hoy en día por la

Administración Pública en Venezuela, como ocurre en la mayoría de los sistemas
administrativos en el mundo, es un hecho que puede ser constatado por cualquier
estudioso de la materia. Sin embargo, en Venezuela no existe un régimen general
de Derecho administrativo privado, es decir, una normativa de Derecho público que
regule los ámbitos privados de la actuación administrativa en la que se articulen las
nociones de interés público, control y garantías fundamentales con las actuaciones
administrativas. Con ello de ninguna manera sugerimos que la Administración
pública venezolana actúe al margen de dichos principios, sino que ha sido la propia
práctica administrativa y la labor pretoriana de los jueces de la jurisdicción
contencioso-administrativa, quienes han dado sentido a la actividad administrativa
en el ámbito privado. De ahí que se haga necesario recoger, con algún sentido de
comunidad entre ellos, dichos principios orientadores a fin de dar un marco jurídico
más o menos acabado para el uso de los instrumentos de Derecho privado por la
Administración.

El tema no es nuevo entre nosotros; ya desde hace mucho tiempo, académicos,

practicantes del Derecho administrativo y la propia Administración pública han
reclamado a nuestros legisladores la falta de regulación legal de áreas en las que
hay una concurrencia del ordenamiento jurídico público con el privado a fin de
prevenir que ambos puedan solaparse.

No obstante, es lo cierto que el imperio del principio de la legalidad impone a la

Administración limitaciones a la hora de escoger el régimen jurídico al cual debe
someterse; la doctrina ha señalado que tal determinación sólo puede hacerse con
vista a tres elementos fundamentales: lo que disponga la ley o los actos de rango
sublegal aplicables, el interés público y la naturaleza del negocio jurídico o actividad
que se va a ejecutar. Estos tres elementos se convierten en límites a la actividad
administrativa privada y serán siempre de ineludible observancia.

1.1. Legalidad de la actividad administrativa privada

La observancia del principio de la legalidad administrativa, presupuesto básico e

indispensable de toda actuación administrativa, tiene plena vigencia en el ámbito de
las incursiones de la Administración en el campo del Derecho privado. El principio
de la legalidad encuadra dentro de uno más extenso, que forma parte de las bases
del Estado venezolano: el estado de Derecho. La vigencia del estado de Derecho
se concreta en la estricta sujeción de la Administración y, en general, de todos lo
órganos del Poder Público al denominado bloque de la legalidad, a ese conjunto de
normas formales y sustanciales, escritas y no escritas que integran nuestro
ordenamiento jurídico.

La vigencia del citado principio se manifiesta no sólo en la necesidad de que haya

una previsión legislativa que autorice a la Administración para auxiliarse de los
instrumentos de Derecho privado, sino en la aplicación de ciertas disposiciones
administrativas cuya inobservancia haría ineficaz el acto o negocio jurídico privado.
Las nociones de capacidad jurídica y representación suficiente, propias del Derecho
privado, se ven sustituidas por la de competencia: la del órgano para comprometer
a la Administración y la del funcionario para actuar. La posición personal de los
funcionarios públicos entraña consecuencias en orden a la modificación del régimen
de determinados medios de prueba, como la confesión; la necesidad de una
previsión presupuestaria en los casos en que deba producirse una erogación por la
Administración; la sujeción de las operaciones al régimen de control fiscal y a los
procedimientos para la selección de contratistas, aún para algunas contrataciones
que no están reguladas por un régimen prepoderante de Derecho público, también
son algunos ejemplos de la imposibilidad para la Administración de sustraerse por
completo del régimen jurídico que le es propio: el Derecho administrativo.

1.2. El interés público en la actividad administrativa privada

En el campo del derecho público la idea de interés público o general se sitúa como
factor motivador y condicionante de toda acción que implique el ejercicio de
potestades administrativas.

Como factor motivador, debe tenerse en cuenta que la Administración es

recipiendaria de potestades no en provecho propio sino en el de la colectividad, en
favor de lo que genéricamente denominamos interés público. En ese sentido, la
facultad otorgada a la Administración de acudir al ordenamiento privado, al régimen
jurídico de los particulares para desarrollar sus funciones es conferida sobre la base,
precisamente, de que tal proceder es idóneo para garantizar la adecuada
satisfacción de las necesidades colectivas (el interés público). Se trata de un interés
que atiende a la colectividad en general, a un número indeterminado de individuos
cuya esfera jurídica se ve afectada por la actividad de la administración. Lo público,
como acertadamente lo expresa Fraga Pittaluga, no deriva del hecho de que sea
invocado por una persona jurídico-pública; antes bien, es su radicación en la
colectividad, en un conjunto de individuos identificados por una aspiración común,
lo que le da tal carácter. Como condicionante, el ejercicio de las potestades
administrativas sólo puede darse para alcanzar los fines concretamente previstos
por el legislador y no otros, de modo que, aún cuando venga a justificarse una
actuación administrativa por apreciarse que la misma responde a un interés público,
tal cuestión deberá medirse verificando se dicha se corresponde con las finalidades
previstas en la ley.

No obstante, no debe confundirse el interés público con que obra la Administración

con la cualidad con que debe concurrir la Administración en sus relaciones con los
particulares. Al tratar el régimen de la actividad administrativa de Derecho privado,
la voluntad de la Administración se escinde en dos manifestaciones distintas: en
primer lugar, la voluntad unilateral de acudir al derecho privado y, en segundo lugar,
la ejecución del acto precedente, la concreción efectiva del acto o negocio de
Derecho privado. La primera manifestación tiene un carácter preparatorio e interna
de la Administración, mientras que la segunda es externa y materializa la vinculación
de aquélla con el ordenamiento privado.

La actividad administrativa de Derecho privado se rige por el principio según el cual

adoptado un cierto procedimiento jurídico por la Administración para la consecución
de su fin, debe seguir rigurosamente las disposiciones que lo regulan; siendo que el
interés público no es causa objetiva de los institutos de Derecho privado, cuando la
Administración ejerce su actividad con arreglo a ese ordenamiento, no puede
invocar el interés público para modificar o substituir sin más, a su arbitrio, la
disciplina de Derecho privado que libremente ha elegido: la sujeción al Derecho
privado entraña para la Administración la renuncia a deducir el interés público como
causa del acto o negocio jurídico privado.

El interés público, por tanto, queda circunscrito al ámbito interno de la

Administración, al acto administrativo preliminar que proyecta la realización del acto
o negocio de Derecho privado. Ello no implica sin embargo, que si la Administración
por circunstancias sobrevenidas considera que el interés público es contrario a la
subsistencia de la relación jurídica nacida del acto o negocio jurídico privado, no
pueda hacer valer este interés público: la Administración, por el contrario, siempre
tiene a su disposición un medio unilateral, coercitivo de hacer prevalecer el interés
público cuando esté en conflicto con intereses o derechos privados, cual es la
extinción de esos derechos mediante oportuna y justa indemnización.

1.3. La naturaleza de la actividad administrativa

Es tarea del legislador determinar qué actividades de la Administración pueden ser

sometidas a un régimen de Derecho privado y cuales permanecerán dentro del
Derecho público. Sin embargo, dicha tarea no puede ser el resultado de una
evaluación empírica; más allá de los beneficios inmediatos y de la relación costo-
beneficio que pueda argumentarse a favor de una u otra posición deben
considerarse la naturaleza de la actividad administrativa y, en concreto, la
convergencia de tres factores: el carácter no esencial del régimen de Derecho
público, la equivalencia de resultados y la conveniencia.

En primer lugar, como señala Sosa Gómez, (i) es necesario que no existan graves
razones para considerar que la actuación de carácter público sea esencial, es decir,
que la ley no exija y presuma de manera terminante que en la consideración del
ente público, se encuentre en primer plano un interés jurídico público que, por ende,
exija el empleo de un instrumento de Derecho público. En segundo lugar, (ii) es
necesario también que exista una equivalencia entre el medio de carácter público y
el de carácter privado, esto es que el medio de derecho privado sea idóneo para la
realización de fines públicos y que su uso sea susceptible de provocar los mismos
resultados que se habrían obtenido de haber empleado medios de naturaleza
pública. Por último, (iii) debe ser conveniente, es decir, debe existir un interés
subjetivo, secundario, patrimonial en sentido lato, de que el uso de un instrumento
de Derecho privado en vez de uno de Derecho público redundará en beneficio tanto
para la Administración como para los particulares.

De otra parte, no debemos perder de vista que los negocios e instrumentos

disciplinados por el Derecho privado que son susceptibles de ser empleados son
sólo aquellos que pueden entrar dentro de sus funciones, por lo que deben excluirse
aquellos conectados con las personas físicas. De ahí que, con razón, la doctrina
haya afirmado que el derecho privado que resulta aplicable a la Administración no
es el de los propietarios, sino el de los administradores.

En efecto, en el Derecho civil, y en general en el Derecho privado se reconoce una

amplia libertad de acción a quienes usan y disponen de su propiedad. Sin embargo,
siendo que la Administración gestiona bienes y fondos ajenos, su posición en el
Derecho privado no puede equipararse a la de los propietarios, sino que «debe
medirse por los raseros dispuestos para los mandatarios y los administradores de
propiedades ajenas».

En el ámbito de los administrados la propiedad es la medida del ejercicio de la

capacidad de obrar, pero en los casos en que la Administración acude al Derecho
privado y deja a un lado el régimen de potestades que le atribuye la ley, su actuación
se apoya en la capacidad de obrar que dimana de su competencia legal y del
respectivo crédito presupuestario. Todos los órganos y entidades de la
Administración son administradoras de caudales ajenos, de fondos y bienes de
propiedad pública, lo cual -de plano- impide que, cuando actúan sometidos al
Derecho privado, puedan ampararse en una libertad que los Códigos sólo
reconocen a quienes arriesgan su propio patrimonio.

Las circunstancias anteriormente señaladas imponen la aplicación de los principios

de responsabilidad y transparencia, lo cual nos lleva a un último aspecto que
debemos destacar: la sujeción de las actividades privadas de la Administración al
control. Sin control no hay responsabilidad, y el desenvolvimiento de la actividad
administrativa en un régimen democrático apareja necesariamente la institución de
mecanismos apropiados para asegurar que la actuación administrativa se mantenga
dentro de los límites materiales, formales y teleológicos, establecidos en la ley.

El uso de los instrumentos del Derecho privado no anula los mecanismos de control
inter-administrativos que el legislador ha establecido para asegurar la regularidad
de la actividad administrativa. La Administración puede ser exonerada por el
legislador de cumplir con las leyes administrativas, sin embargo no puede escapar
de su condición de Administración y que aún cuando se someta formalmente al
Derecho privado, siempre estará sujeta al ordenamiento jurídico administrativo, por
lo que atañe al control de sus operaciones. Así ocurre en la Ley Orgánica de
Salvaguarda del Patrimonio Público (LOSPP), la cual considera patrimonio público
aquel que corresponde a las sociedades en las cuales la República, los institutos
autónomos, los establecimientos públicos y las demás personas de derecho público
tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social y
establece regulaciones especiales para los administradores de dicho patrimonio.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR)

comprenden dentro de su ámbito de control a las sociedades mercantiles en las que
la República, los Estados, los municipios, los institutos autónomos, establecimientos
públicos y demás personas de Derecho público tuvieren participación en su capital
social. Las potestades del órgano contralor se extienden, incluso, a las asociaciones
civiles y las fundaciones (cf. art. 5° de a LOCGR). Ello obedece no sólo a que, como
se anotó anteriormente, la Administración maneja caudales ajenos y, por tanto, deba
responder por su uso; sino porque es la propia Constitución la que así lo dispone
cuando le confiere rango constitucional a la Contraloría General de la República y a
las contralorías estadales y municipales, para que ejerzan el control, la vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes, así como de las operaciones relativas
a éstos, dentro de sus respectivos ámbitos. Se imponen también diversas
limitaciones a dichas sociedades mercantiles en su administración; en tal sentido,
para su endeudamiento y la elaboración de su presupuesto deberán regirse por las
Leyes Orgánicas de Crédito Público (LORP) y de Régimen Presupuestario (LORP),
respectivamente.

En adición a los controles administrativos, no se nos escapa el control que

corresponde ejercer al Poder Judicial y, muy especialmente, a la jurisdicción
contencioso-administrativa que, con rango constitucional, tiene a su cargo anular
los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración; conocer de
reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa (cf. art. 259 de la Constitución).

Más aún es previsible que, en el futuro, el avance en el proceso de integración

subregional -ahora con impulso constitucional- pueda imponer nuevas limitaciones
y controles a la Administración, aunque opere bajo formas de Derecho privado.