UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

LOS LÍMITES TEMPORALES EN EL

DEBIDO PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

DIEGO IGNACIO CABEZAS PINO

MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE

LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

Profesor Guía:

Sr. Cristian Román Cordero

SANTIAGO DE CHILE

2014
 “Desde el día en que la burguesía acometió la gran

empresa de reorganización del Estado antiguo,

inventó doctrina que enseña en sus cátedras

y que defiende por medio de sus diarios.

Aludo a las doctrinas del libre cambio y del individualismo.

En efecto, ¿qué es lo que necesitan los grandes para explotar a los pequeños,

los fuertes a los débiles,

los empresarios a los obreros,

los hacendados a los inquilinos,

los ricos a los pobres?

Solo una cosa: libertad y nada más que libertad,

o sea, la garantía de que el Estado no intervendrá

en la lucha por la existencia para alterar el resultado final

a favor de los desvalidos.

La política no es el arte de establecer el libre cambio:

es el arte de satisfacer las necesidades sociales,

abandonadas por el liberalismo.”

Valentín Letelier, “Los Pobres”, 1906.-

ii
 TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN .......................................................................................................... 9

INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 10

I PARTE
EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR.
LOS LÍMITES TEMPORALES.
Generalidades. ................................................................................................ 20

I. Capítulo 1.
Las Potestades y Garantías Administrativo-sancionadoras. ......................... 26
I.1.a. Las Potestades administrativo-sancionadoras.................................. 26
I.1.a.i. Las potestades administrativo-sancionadoras. Su naturaleza
jurídica. ...................................................................................................... 30
I.1.a.ii. Las Potestades Administrativo-sancionadoras. Su
Constitucionalidad……………………………………………………………….36
I.1.b. Las Garantías Administrativo-sancionadoras. .................................. 41
I.1.b.i. Las Garantías Sustantivas. ............................................................. 43
I.1.b.ii Las Garantías Adjetivas. ................................................................. 54

I. Capítulo 2.
El Derecho a ser Sancionado dentro de un plazo razonable o sin dilaciones
indebidas como elemento integrante del Debido Procedimiento
Administrativo-sancionador. .......................................................................... 60
I.2.a El Principio del Debido Proceso y su aplicación en los
Procedimientos Administrativo-sancionadores. ........................................ 60
I.2.a.i. Concepto ......................................................................................... 60

iii
 I.2.a.ii. Evolución Histórica Nacional e Internacional. Análisis crítico de
su consagración en Chile........................................................................... 62
I.2.a.iii. El contenido del Principio de Debido Proceso. .............................. 68
I.2.b. Concepto de “plazo razonable y sin dilación indebida”. .................... 77
I.2.c. La Objetivación del plazo razonable. ................................................ 79
I.2.d. Los Elementos Preceptivos. ............................................................. 81
I.2.e. Aplicación de la institución del Debido Proceso –y por ende, de las
ideas de plazo razonable y dilación indebida- en el Procedimiento
Administrativo-sancionador……………………………………………...……..86

I. Capítulo 3.
Normas, institutos y principios aplicables pertenecientes al Derecho
Administrativo-sancionador. .......................................................................... 90
I.3.a. Estudio y análisis de la historia de la ley Nº 19.880. Su artículo 24. . 90
I.3.b. La Inactividad Administrativa. ......................................................... 101
I.3.b.i. Concepto. ...................................................................................... 102
I.3.b.ii. La Inactividad Administrativa. Situación en el Derecho
Comparado (España). ............................................................................. 107
I.3.b.iii. La Inactividad Administrativa. Situación en el Derecho Chileno. . 111
I.3.b.iv. La Inactividad de Administrativa. Su tratamiento Procesal.......... 113
I.3.b.v. La Inactividad Administrativa. Sus tipos y posibles
clasificaciones………………………………………………………………….117
I.3.c. La Inactividad Administrativa. Sus principales manifestaciones en
los Procedimientos Administrativo-sancionatorios. El Silencio
Administrativo y la Desviación de Poder. ................................................. 120
I.3.c.i. El Silencio Administrativo como manifestación de Inactividad
Administrativa . ........................................................................................ 121
I.3.c.ii. La Desviación de Poder como manifestación de Inactividad
Administrativa. ......................................................................................... 138
I.3.c.iii. Concepto. .................................................................................... 139
I.3.c.v. La situación en Chile. Análisis jurisprudencial. ............................. 152
I.3.d. Principios aplicables a la actividad administrativa en Chile. ........... 159
I.3.d.i. Los Principios de Eficiencia y Eficacia. ......................................... 162
I.3.d.ii. Los Principios de Celeridad, Conclusivo e Inexcusabilidad. ......... 167
iv
 I.3.d.iii. Consecuencias jurídicas de la vulneración de estos principios en los
procesos iniciados de oficio por la Administración. .................................. 182

II PARTE
LA EXTINCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO-
SANCIONADORES, EN ESPECIAL, LA TEORÍA DEL DECAIMIENTO DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR.
Generalidades. .............................................................................................. 186

II. Capítulo 1.
La extinción de los actos administrativos. ................................................... 190
II.1.a. La extinción normal del acto administrativo: El Agotamiento del
acto.…………………………………………………………………………......193
II.1.b. La extinción anormal del acto administrativo. ................................ 194
II.1.b.i. Por vía de pronunciamiento: la Nulidad. ...................................... 195
II.1.b.ii. Por vía de pronunciamiento: el Retiro o extinción por acto de
contrario imperio. ..................................................................................... 197
II.1.b.iii. Por vía fáctica: la Caducidad. ..................................................... 205
II.1.b.iv. Por vía fáctica: el Decaimiento. .................................................. 212
II.1.b.v. Concepto y elementos esenciales............................................... 213
II.1.b.vi. Aspectos distintivos del decaimiento. Diferencias que con las
otras figuras extintivas. ............................................................................ 221
II.1.b.vii. Efectos del decaimiento. ........................................................... 226

II. Capítulo 2.
La extinción de los procedimientos administrativo- sancionatorios. El
artículo 40 de la ley Nº 19.880 y la ausencia del decaimiento como medio
de finalización.............................................................................................. 228

II. Capítulo 3.
El Decaimiento de los Procedimientos Administrativo- sancionatorios.
Generalidades. ............................................................................................ 231

v
 II.3.a. “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile
S.A.C.I.”, el primer caso cuya sentencia aplica la teoría del Decaimiento
de los Procedimientos Administrativo-sancionatorios. Antecedentes
Previos……………………………………………………………..…………...234
II.3.b. “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile
S.A.C.I.”, el primer caso cuya sentencia aplica la teoría del Decaimiento
de los Procedimientos Administrativo-sancionatorios. La decisión de la
Ilustrísima Corte Suprema. ...................................................................... 240
II.3.c. El aporte de sentencias posteriores que también aplicaron la teoría
del decaimiento del procedimiento administrativo-sancionador.
Similitudes y diferencias………...…………………………………………….253
II.3.d. Análisis crítico de la teoría de la teoría del decaimiento del
procedimiento administrativo-sancionador, como fundamento esencial
de la decisión del tribunal. ....................................................................... 258
II.3.e. Un caso particular. La sentencia de la Causa Rol Nº 8387-2010. . 265
II.3.f. Los votos disidentes. El caso de la sentencia en la Causa Rol Nº
8387-2010, en especial, el interesante aporte del Ministro señor Héctor
Carreño. ................................................................................................... 274
II.3.g. Otras vías de solución, diversas del decaimiento de los
procedimientos administrativo-sancionatorios.
Generalidades. ........................................................................................ 280
II.3.g.i. La nulidad de derecho público como mecanismo alternativo de
solución.................................................................................................... 281
II.3.g.ii. La desviación de poder como mecanismo alternativo de solución.
................................................................................................................. 285
II.3.g.iii. La caducidad como mecanismo alternativo de solución. ............ 292
II.3.h. La afectación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado como
consecuencia de los daños producidos por demora excesiva…………....300

CONCLUSIONES ....................................................................................... 311

CONCLUSIONES I PARTE ........................................................................ 311
CONCLUSIONES II PARTE ....................................................................... 322

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 330

vi
 RESUMEN

En la presente memoria se busca profundizar en el estudio del factor

tiempo dentro de los procedimientos administrativo-sancionatorios, su origen,

incidencia, consecuencias y necesario respeto para que éste sea conforme a

derecho, estudiando tanto la normativa, doctrina y jurisprudencia atingente al

caso.

En dicho trabajo, se le otorga especial énfasis a reciente jurisprudencia

de la Corte Suprema de Chile, a propósito de que ésta ha acuñado una nueva

figura extintiva denominada “decaimiento del procedimiento administrativo-

sancionador”, que extingue el procedimiento administrativo-sancionador.

Así, es que dicho estudio busca reivindicar la necesidad de que todo

procedimiento administrativo-sancionador se desarrolle dentro de límites

temporales que den pleno respeto a los derechos y garantías de todo

ciudadano.

9
 INTRODUCCIÓN

La expresión “Derecho Administrativo Sancionador” es nueva dentro de

las ciencias jurídicas. Es más, el que la llamemos así y no “Derecho Penal

Administrativo” es más reciente aún. El abandono que por siglos sufrió esta

importante área -en desmedro de otras como el propio Derecho Penal o Civil-

puede atribuirse a múltiples razones. Mas, aquí no nos mueve adentrarnos en el

estudio de dichos motivos, sino que aportar en el desarrollo de ésta disciplina.

Como antecedente histórico, difícil es situar la época exacta en la cual se

comienza a desarrollar estudio sistemático del Derecho Administrativo

Sancionador como tal en nuestro país1. Pero vemos que no es sino en el último

cuarto del Siglo XX en el que comienzan a aparecer diversos autores que tratan

con mayor profundidad dicha cuestión –como, por ejemplo, don Eduardo Soto

Kloss, don Iván Aróstica Maldonado y don Claudio Moraga Klenner-, hecho que
1
Sin embargo, no hay que olvidar que las potestades sancionadoras de la Administración ya
eran reconocidas por la gran obra que da inicio al estudio del Derecho Administrativo en Chile -
1859-: “Principios Elementales del Derecho Administrativo Chileno” atribuida a don Santiago
Prado. Pero aquí sólo existe una referencia general, enfocada esencialmente a los límites
sancionatorios de la Administración a efectos de diferenciarlos del reproche penal.
Además, nuestro propio Código Penal del año 1875 -vigente actualmente- hace referencia a
ellas.
10
se ha masificado fuertemente, lo cual ha llevado a que esta área del derecho

haya tenido un impulso enorme en los últimos tiempos.

Junto con este desarrollo doctrinario, ha existido un importante desarrollo

jurisprudencial. Los diversos órganos que, de una u otra forma, se vinculan a la

resolución de conflictos jurídicamente relevantes –tribunales ordinarios de

justicia, Tribunal Constitucional, Contraloría General de la República, órganos

administrativos, etc.- se han esmerado por aportar en la delimitación, alcance y

facultades que la propia Administración tiene en este ámbito.

Pero a pesar de los grandes aportes antes descritos, el avance normativo

no ha sido el esperado. Basta con ver que el principal cuerpo legal que trata

indirectamente este tópico –en tanto la sanción administrativa es un acto

desfavorable- es recién del año 2003: la Ley Nº 19.880. Ella se refiere

esencialmente a los procedimientos administrativos, dejando –como

normalmente ocurre en los primeros esfuerzos legislativos- un amplio campo sin

reglar. Sumado a ello, es el hecho de que la tipificación de los actos

sancionables por la Administración está desperdigada en diversos cuerpos, con

rangos, características, fines y órganos sancionatorios competentes, diversos.

Ni hablar del establecimiento de planteamientos sistemáticos más generales

11
que sirvan de pauta en la construcción de los tipos administrativo-

sancionatorios; éstos simplemente no existen. Así, vemos que en este terreno,

el cual es el principal en la elaboración normativa de un Estado de Derecho, la

situación no es muy alentadora.

A pesar de ello, esta precariedad normativa muchas veces se puede

suplir por la existencia de ciertos parámetros o principios generales que deben

inspirar a la labor sancionatoria de la Administración. Pero, ¿de dónde

extraemos dichos principios? Creemos -y así lo evidenciaremos en las páginas

siguientes- que ellos deben ser extraídos del propio Derecho Administrativo,

como rama autónoma y basal del tema en cuestión, perteneciente al gran

ámbito del Derecho Público Estatal. Pero de aquí deriva un importante

problema para nuestro tema de estudio: esta área no se encuentra

suficientemente constituida como para, por sí sola, ser suficiente.

Lo anterior hace inevitable el tener que recurrir al Derecho Penal, como

rama perteneciente a esta gran área del Derecho que, por su mucho mayor

desarrollo, nos sirve de forma auxiliar2, sin perjuicio de que también se recurre a

2
Importancia trascendental tiene esta última palabra –“auxiliar”- porque, como desarrollaremos
en nuestro estudio siguiente, ello descarta de plano la extrapolación y aplicación directa de las
normas penales en lo administrativo-sancionatorio.
12
otras, como lo son el Derecho Procesal Penal y el Derecho Constitucional, pero

en una menor medida. Y es en la utilización de estos principios penales e

internacionales de los Derechos Humanos, que abordamos en este estudio uno

de importancia central: el derecho a ser sancionado dentro de un plazo

razonable –también conocido como el derecho a ser juzgado sin dilaciones

indebidas-, como elemento integrante de todo procedimiento que se califique

como debido. Este principio ha sido motivo de preocupación desde antaño: ya

en el Código de Justiniano del Siglo VI d.C. se hacía referencia expresa a su

existencia al establecerse la necesidad de que los procesos no durasen más

que la vida del juzgado; luego se limitó aún más la duración de éstos,

llegándose a extremos como el impuesto por Constantino al señalarse que

estos procesos no podían durar más de un año. Razones de esta demora son

muchas, mas ellas serán analizadas en el cuerpo de esta obra.

Sin embargo, dicha preocupación y desarrollo estuvo inicialmente

asociada sólo a los procesos penales, como aquellos que irrogan una mayor

afectación de los derechos esenciales de los ciudadanos. Pero ello, como bien

decimos, fue sólo en sus inicios: actualmente es innegable la aplicación de este

principio a todo el gran campo de los procesos que se sustancien ante

13
autoridad pública, incluyéndose por supuesto dentro de estos los procesos

administrativos y, en especial, los sancionatorios.

Pero a pesar del desarrollo ya milenario de este principio, su conquista

como derecho propio de todo ciudadano es muy reciente. Es sólo en el año

1950 en que adquiere este carácter, al establecerse en la Convención Europea

de Derechos Humanos, en específico, en su artículo 6.1, el cual señala

respecto a esta idea que: “Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída

[…] dentro de un plazo razonable…”. Dicha idea posteriormente se masificó a lo

largo del mundo en diversos acuerdos internacionales como el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 – en su artículo 14.3.c.,

sin perjuicio de que aquí se habla del derecho a un proceso sin dilaciones

indebidas- y luego en la Convención Americana de Derechos Humanos -en su

artículo 8.1.-, teniendo estos dos últimos reconocimiento constitucional y por

ende aplicación directa en nuestro país.

Sin embargo, la dificultad que genera la aplicación al caso concreto de un

principio tan amplio como vago, sumado al hecho de que los plazos existentes

dentro de nuestro ordenamiento jurídico positivo que intentan concretizar dicho

principio, no son perentorios para la Administración, llevan a que en la práctica

14
muchas veces dicha garantía sea violada por el administrador en desmedro de

los administrados. Y la gravedad de esto es inmensa, ya que con su irrespeto

no solo se viola esta garantía sino que todo el gran ámbito que forma parte del

derecho a un debido proceso, además de principios expresamente consagrados

en nuestro ordenamiento jurídico, como lo son el de eficacia y eficiencia

administrativa –consagrados expresamente en la Ley de Orgánica

Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley N°

18.575-, además de los principios de celeridad, conclusivo e inexcusabilidad –

consagrados expresamente en la Ley de Bases de los Procedimientos

Administrativos, Ley N° 19.880-.

Y es considerando este problema que la judicatura ha buscado a lo largo

de los años, y de variadas formas, dar aplicación y garantizar el cumplimiento a

estos principios y garantías. Pero es en el desarrollo de esta tarea que nos

encontramos con una respuesta a lo menos llamativa dada, por primera vez,

por la Corte Suprema el día 28 de diciembre de 2008, y que es el denominado

“Decaimiento del Procedimiento Administrativo Sancionador” –y que no es más

que una variante de la teoría ya reconocida a en el Derecho Comparado del

decaimiento del acto administrativo que a su vez es una de las formas de

extinción de los actos administrativos- que, en palabras de la propia Corte

Suprema consiste en “…la extinción de un acto administrativo, provocada por

15
circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido

jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.”3. Es la particularidad de

dicha solución la que nos motiva a iniciar este estudio, pero no la que lo agota.

Esto porque ella no es más que un reflejo de la gran problemática que existe

respecto a la temporalidad de los procedimientos administrativo-sancionatorios

y su dilación excesiva.

Así, y tomando en cuenta todo lo antes planteado, es que nuestro estudio

se conforma por un conjunto de puntos que abordan sistemática y

secuencialmente cada uno de los tópicos antes señalados. Perseguimos:

- Como objetivo general –Parte I-, el examinar la garantía del debido

procedimiento en términos generales, pero principalmente en su variante

específica relativa al Derecho Administrativo-sancionador. Aquí

trataremos tanto las potestades de que la Administración goza como a su

vez las garantías que protegen a los administrados. Una vez realizado

aquello, trabajaremos en el derecho a ser sancionado dentro de un plazo

razonable o sin dilaciones indebidas, como una garantía perteneciente a

la idea de debido procedimiento. Luego, centraremos los esfuerzos en

estudiar cómo nuestro propio ordenamiento jurídico positivo da aplicación

3
Sentencia Causa Rol Nº 8.682-2009, párrafo 2º, considerando 5º, “Shell Chile Sociedad
Anónima Comercial e Industrial contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”.
16
 a esta garantía y cómo aborda la existencia de inacción por parte de la

Administración, sus soluciones o respuestas, y los principios que son

aplicables a esta inactividad administrativa y que se encuentran

positivizados en leyes con total vigencia en la actualidad.

- Como objetivo específico –Parte II- estudiaremos esencialmente la idea

del “Decaimiento del Procedimiento Administrativo-sancionador”,

entendiéndola como una solución que la Corte Suprema chilena ha dado

como respuesta a esa excesiva prolongación en el tiempo de los

procedimientos administrativo-sancionatorios, cuestión que

complementaremos con las que, a nuestro parecer, podrían haber sido

otras soluciones que la autoridad judicial hubiera dado. Pero para un

eficaz tratamiento de dicho asunto, es necesario contextualizar esta

teoría, para lo cual abordaremos la idea del decaimiento del acto

administrativo, como teoría que le sirve fundamento, la que a su vez no

es más que una de las variadas formas en que puede extinguirse un acto

administrativo, cuestión que también tratamos en este punto.

Así, y para el logro de los objetivos antes planteados, es que nos

abocaremos al estudio de la doctrina nacional e internacional que tratan estos

temas, como también el examen de la legislación vigente en nuestro país.

Sumado a ello está el análisis jurisprudencial, el cual en este caso tiene una
17
importancia central, en especial al abordar la teoría del decaimiento, ya que la

construcción que de ésta se ha hecho en Chile ha encontrado su motivación y

sustento en el trabajo desarrollado por los propios jueces.

Con todo, y luego de los diversos análisis y reflexiones presentados,

pretendemos que el lector logre captar la gran importancia que este tema tiene

en la realidad jurídica actual y como sus propios derechos pueden ser

violentados con la falta de respuesta oportuna por parte de la Administración.

Sin embargo, es importante entender que este trabajo no es concluyente; todo

lo contrario, busca abrir una veta de estudio que pretendemos sea profundizada

en los tiempos venideros, entendiendo a su vez que esta área reclama dicho

desarrollo.

18
19
 I PARTE

EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR.

LOS LÍMITES TEMPORALES.

Generalidades.

Indudable es la necesidad de que en todo proceso que se sustente ante

autoridad pública, exista un respeto irrestricto a un conjunto de garantías

básicas, las cuales no pueden ser afectadas de ninguna forma por ella, cuestión

que no es diferente dentro del procedimiento administrativo-sancionador. Es

así, que la autoridad pública sancionadora debe dar cumplimiento irrestricto al

concepto de Debido Proceso. Como correctamente lo señala el profesor

Moraga Klenner “…la procedimentalización del Derecho Administrativo acepta

que el debido proceso legal, que consagra el art. 19 Nº 3, inc. 5º -actual 6º-,

CPR, es de aplicación inmediata en los procedimientos de toma de decisión

administrativa, por lo que es de obligado cumplimiento el principio del debido

20
proceso y de un procedimiento y una investigación racionales y justos…” 4. A su

vez, una de aquellas garantías es la necesidad de que no se prolonguen en

exceso los procesos sancionatorios, ya que ello lleva perjuicios evidentes a los

sujetos que, de una u otra forma, pueden verse vinculados en el mismo.

Cierto es que la Ley N°19.880, -que define al procedimiento

administrativo como “…una sucesión de actos trámite vinculados entre sí,

emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que

tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”5-6, entendiendo a su

vez que este se forma por un conjunto de actos administrativos, entendiendo a

estos como “…las decisiones formales que emitan los órganos de la

Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de

voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública” 7-8- vino a

solucionar grandes vacíos respecto de la temporalidad de los Procesos

4
MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad formal de la Administración del
Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador: Rolando Pantoja Bauzá, Santiago,
Chile, Editorial Legal Publishing, p. 149.
5
Artículo18, inciso 1º, ley Nº 19.880.
6
Para una mayor comprensión y profundización de la idea de procedimiento administrativo, y
como estos se vinculan con los Derechos Fundamentales, recomendamos consultar: ALARCÓN
SOTOMAYOR, Lucía. El Procedimiento Administrativo Sancionador y los Derechos
Fundamentales, Navarra, España, Editorial Aranzadi, 2007.
7
Artículo 3º, inciso 2º, ley Nº 19.880.
8
Para una mayor comprensión y profundización de la idea de acto administrativo,
recomendamos consultar: BOLOÑA KELLY, Germán. El Acto Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Legal Publishing, 2º Edición, 2007; y, SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto
Administrativo. Teoría General. Bogotá, Colombia, Editorial Legis, 3º Edición, 2004.

21
Administrativos-sancionadores, regulando diversa cuestiones particulares9,

siendo de lo más destacado la idea de Silencio Administrativo 10 consagrada en

sus Artículos 64 y 65, además también de los artículos 4°11 en relación con el

7°12,2713 y el 4314 las cuales innegablemente vienen a satisfacer una vacío que

9
Para corroborar aquello, basta sólo con analizar Artículos como el 24 y el 43 de la Ley de
Bases de Procedimientos Administrativos-sancionadores, Ley N°19.880.
10
Dicha temática la abordaremos en páginas posteriores. Igualmente, es importante dejar
establecido que esta figura no es aplicable en los casos que el procedimiento sancionatorio se
inicia por autodenuncia.
11
Artículo 4° Ley N°19.880: Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará
sometido a los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía
procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad,
impugnabilidad, transparencia y publicidad.
12
Artículo 7° Ley N°19.880: Principio de celeridad. El procedimiento, sometido al criterio de
celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Las autoridades y funcionarios de los
órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del
procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe
cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida
decisión.
En el despacho de los expedientes originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho
se guardará el orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el
titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede
constancia.
13
Artículo 27 Ley Nº 19.880: Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo
no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión
final.
14
Artículo 43° ley N°19.880: Abandono. Cuando por la inactividad de un interesado se produzca
por más de treinta días la paralización del procedimiento iniciado por él, la Administración le
advertirá que si no efectúa las diligencias de su cargo en el plazo de siete días, declarará el
abandono de ese procedimiento.
Transcurrido el plazo señalado precedentemente, sin que el particular requerido realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración declarará abandonado el
procedimiento y ordenará su archivo, notificándoselo al interesado.
El abandono no producirá por sí solo la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración. En todo caso, los procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo de
prescripción.

22
era necesario llenar; pero no resultó, a la luz de las evidencias empíricas,

absolutamente satisfactorio.

Esto último lo sustentamos en que claramente se ha señalado que dentro

del conjunto de normas que regulan los Procesos Administrativo-sancionadores,

no existe mandato legal que someta al juzgador a un plazo máximo de

resolución como norma de carácter general supletorio, aplicable a todo proceso

sancionatorio de la Administración. Así vemos que la doctrina, como diversa

jurisprudencia, han sostenido la idea de que los plazos para la Administración

no son fatales, sólo haciendo aplicables -como sanción a dicha demora- una de

carácter disciplinario en contra del funcionario responsable de dicha tardanza,

en virtud de lo preceptuado por la Ley N°19.880.

Sumado a lo anterior, está el hecho de que la propia “…Jurisprudencia

de la Contraloría General de la República ha establecido dos elementos

centrales de los plazos establecidos para la Administración:

1. La Administración no puede concebirse, en principio, como supeditada

a un plazo determinado, más allá del cual se vería impedida de actuar […].

2. El incumplimiento de los plazos por parte de la Administración no

produce la invalidación del acto, sin perjuicio de otras consecuencias jurídicas.

23
 Lo anterior se justifica en cuanto el plazo persigue cautelar el buen orden

administrativo. El incumplimiento del plazo, pues, no tiene otra consecuencia

que la de motivar la adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto

de los funcionarios responsables de alterar dicho buen orden. Pero no afecta la

validez de los actos de ejecución extemporánea de las obligaciones”15.

Reflejo de la no afectación de los actos extemporáneamente emitidos, se

reflejan en que dicha Contraloría, ante casos en que ha acaecido aquello, ha

señalado, de forma constante y repetitiva que “…en la eventualidad de la

demora excesiva en su desarrollo –refiriéndose a un procedimiento

administrativo-sancionatorio-, le corresponde a la superioridad respectiva

adoptar las providencias tendientes a agilizarlo y, si la tardanza lo amerita,

disponer una investigación con el objeto de determinar las responsabilidades

administrativas por la dilación.”16. Más, en ningún caso hace referencia a la

validez del acto emitido.

En virtud de lo anterior, es que se deriva una importante pregunta:

¿bastará sólo con sancionar a dicho funcionario? ¿no será necesario, al menos,

cuestionarse la validez de dicho pronunciamiento? Estos asuntos, del todo

15
JARA SCHNETTLER, Jaime. Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo, Facultad
de Derecho, Universidad de Chile, p. 120.
16
Dictamen Contraloría General de la República N° 68484 del año 2012. En términos similares:
49440 del 2012 y 42499 del 2011.
24
relevantes, han intentado ser solucionados por medio de la jurisprudencia, pero

ella se ha mostrado reacia a producir un cambio sustancial, dejando sin una

respuesta unívoca dichas interrogantes. Así lo dejan en evidencia múltiples

sentencias de nuestros tribunales superiores, los cuales, a modo ejemplar, han

señalado que “… el ordenamiento jurídico no contempla norma precisa que

posibilite la anulación del acto administrativo en cuestión, entendiéndose que

los plazos para el cometido de la autoridad fiscalizadora no son fatales…” 17,

dejando totalmente válidas dichas resoluciones administrativas. Así, vemos que

es urgente buscar solucionar este asunto, ya que los riesgos que de su

permanencia derivan son importantísimos.

17
Cita extraída del Considerando 2º de la Sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago
Rol Nº 7168-2009,

25
 I. Capítulo 1.

Las Potestades y Garantías Administrativo-sancionadoras.

I.1.a. Las Potestades administrativo-sancionadoras.18

En la actualidad, es innegable la existencia de las potestades

sancionadoras de la Administración. Tanto la doctrina como la jurisprudencia y,

en menor medida, la creación normativa, han recogido claramente e ido

moldeando a esta área del Derecho en proceso de franca construcción.

Sumado a ello, está el hecho de que ellas a su vez se encuentran presentes en

gran parte de nuestra vida diaria o, como lo señala don Juan Miguel de la

Cuétara, “…no acompañan de la cuna a la tumba”19.

Pero la existencia de dichas potestades y su trascendencia no es para

nada nueva. Como correctamente el profesor Román hace referencia, “desde el

18
Para un análisis más profundo, recomendamos consultar: DE LA CUÉTARA, Juan Miguel.
“Las Potestades Administrativas”.
19
DE LA CUÉTARA, Juan Miguel. 1986. Las Potestades Administrativas. Madrid, España,
Editorial Tecnos, p. 29.

26
momento mismo en el que es posible hablar de Administración 20 en los

términos que hoy lo entendemos, aquella tenía atribuidas potestades

sancionadoras. Así, por ejemplo, el libro Principios Elementales de Derecho

Administrativo Chileno, primero en Chile y Latinoamérica sobre la especialidad,

de 1859, atribuido a don Santiago Prado, ya se refiere a ellas. Sobre el

particular puntualiza que su atribución a la Administración debe ser, en primer

lugar, excepcional, razón por la cual, entiende, aquello debía estar reservado a

la ley, y en segundo lugar, limitada, esto es, las sanciones que la Administración

podía, en su ejercicio, imponer en caso alguno debían exceder la “simple

corrección o por vía de disciplina””21.

Pero para poder entender qué son, en qué consisten y cuál es su real

alcance, es que es necesario primero entender qué es, en términos generales,

una Potestad, derivando posteriormente la idea de Potestad Administrativa.

En términos simples, una potestad, como bien señala De la Cuétara, replicando

a Santi Romano, es “…precisamente un poder jurídico y no de ninguna otra

20
Se ha entendido que es posible hablar de Administración y de Derecho Administrativo como
tal desde la época de la Revolución Francesa, en la cual la separación de poderes por ella
propugnada permite claramente identificar y delimitar un área, en aquella época, incipiente del
Derecho, como lo es la que estamos estudiando.
Es así, que por la “reciente” consagración de esta rama del Derecho, se ha hecho necesario el
hacer aplicable ciertos elementos propios de áreas como el Derecho Civil y Penal las cuales,
con una historia milenaria a cuestas, tienen un desarrollo mucho más estructurado y elaborado
que en el caso en comento y que por ende nos son muy útiles como parámetros generales.
21
ROMÁN CORDERO, Cristian. 2010. El Castigo en el Derecho Administrativo Sancionador,
en: Revista Derecho y Humanidades, Santiago, Chile, Nº 16, Volumen 1,pp. 156-157.

27
clase”22. Aunque esto pueda parecer una redundancia, en virtud de que el

Derecho, como ciencia social, sólo toma en cuenta a los poderes jurídicos, si

nos permite comenzar el análisis de este aspecto ya que en toda sociedad

existen un conjunto de poderes y no todos ellos son de carácter jurídico. Y

yendo más allá aún, podemos ver que, como central característica de la idea de

potestad, está el hecho de que los efectos de ella se producen sobre los

miembros de la comunidad con independencia de su voluntad, manifestándose

una sujeción por parte de estos últimos a la idea de potestad.

Teniendo en cuenta lo anterior, es que ya podemos situar en forma

correcta la idea de Potestad Administrativa. Conforme a lo que el profesor

Moraga Klenner nos presenta, podemos entenderlas como aquellos “…medios

jurídicos de que se dota a los órganos integrantes de la Administración del

Estado para el cumplimiento de los cometidos que la Constitución y la ley les

han encargado.”23. Dichas potestades encuentran a su vez su origen en el

propio Derecho Público, ya que quienes las ejercen son los órganos que forman

parte de la Administración del Estado.

22
DE LA CUÉTARA, Juan Miguel. 1986. Las Potestades Administrativas. Madrid, España,
Editorial Tecnos, p. 39.
23
MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad formal de la Administración del
Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador: Rolando Pantoja Bauzá, Santiago,
Chile, Editorial Legal Publishing, p. 26.

28
 Entendiendo así a las potestades de la Administración, es que

clásicamente se han fragmentado entre las potestades ejecutivas o

reglamentarias24, de mando25 y –que son las que nos interesan en este caso-

las disciplinarias y sancionadoras.

Estas últimas se pueden definir como “…aquella que reconoce a los

órganos de la Administración la capacidad de imponer sanciones

administrativas a los particulares y a los funcionarios de ésta, en caso de

infracción de ciertos deberes jurídicos establecidos en el ordenamiento

jurídico…”26; y, en la práctica, otorgan a los jefes y personas que detenten

cargos de responsabilidad dentro de la Administración, la facultad de poder

aplicar medidas sancionatorias tanto al personal subalterno que practique

conductas reñidas con sus deberes y obligaciones funcionariales, como también

la posibilidad de sancionar a sujetos que no conforman la función pública, pero

24
En términos básicos, a estas las podemos entender como aquellas que “…confieren a su
titular la facultad para dictar normas generales, sea en calidad de ejecutoras de una ley o
reglamentación de materias que son propias e ley e, incluso, para administrar en todos los
ámbitos propios del Gobierno y la Administración, abarcando también, la regulación de
mercados y sectores económicos, sociales, laborales, previsionales, por mencionar algunos
ejemplo.” En MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad formal de la
Administración del Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador: Rolando
Pantoja Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Legal Publishing, p.28.
25
“Es la potestad que detenta todo jefe y es consecuencia de la organización piramidal de la
Administración.” En MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad formal de la
Administración del Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador: Rolando
Pantoja Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Legal Publishing, p. 28.
26
GOHURDETT JARA, Romina, robles Núñez, María Trinidad. 2013. El Principio de Inocencia
en el Derecho Administrativo. Memoria de Prueba para optar al Grado de Licenciado en
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile, Facultad de Derecho. p. 15.
29
que si se encuentran dentro de una relación de obligación con la

Administración, derivadas de un vínculo legal que la sometan como sujeto

pasivo.

I.1.a.i. Las potestades administrativo-sancionadoras. Su naturaleza

jurídica.

A pesar de los notables beneficios que el Derecho Administrativo-

sancionador puede generar en la vida en sociedad, existen autores que, incluso

actualmente, cuestionan la validez e independencia de las sanciones

administrativas, respecto de las de carácter penal.

Innegable es lo que señalan aquellos autores, ya que el Derecho

Administrativo Sancionador al poder aplicar sanciones al igual que el Derecho

Penal, deja a los sujetos sometidos en forma invariable a lo que él pueda

dictaminar. Pero no es menos cierto que dicha cuestión no se dio simplemente

por una situación espontánea surgida en el Derecho. Lo que el Derecho

Administrativo-sancionador vino a solucionar era -y es- una necesidad cada vez

más creciente de tener órganos y funcionarios realmente competentes para

30
resolver conflictos tan específicos como los administrativos, los cuales se han

ido complejizando y especializando de forma inevitable. La vida en sociedad

que actualmente se da, en donde se desarrollan trabajos que son cada vez más

riesgoso y especializados, tanto para los partícipes del mismo como para los

terceros, conllevan que existan sujetos y que se creen procedimientos e

instituciones realmente capaces de satisfacer dichas necesidades.

Igualmente, y a pesar de esta necesidad innegable antes expuesta, es

que también se hace necesario el dar un fundamento a este tipo de reproches

de autoridad, distinguiéndolas a su vez de las sanciones penales, para así

poder establecer su naturaleza jurídica basal.

Las realidades Penal y Administrativo-Sancionadora son muy diversas en

este ámbito. Mientras en el primero existe gran consenso respecto a lo que

debemos entender por pena27 -calificación que recibe, en el ámbito penal, el

27
Así, si recurrimos a la más generalizada doctrina penal, podemos afirmar que son tres los
principales elementos que permiten determinar a una decisión de autoridad judicial como pena:
la limitación o privación de un derecho a su titular, su vinculación con un ilícito penal, y que
dicha decisión haya sido adoptada por el órgano judicial competente. Pero a su vez, a estos
requisitos sustantivos, se une uno que podríamos calificar como adjetivo, y que pone de
manifiesto las amplias potestades que el legislador posee a este respecto, y que es la
posibilidad de que este último excluya cierto tipo o clase de decisiones judiciales que, a pesar
de cumplir con los caracteres que enunciamos anteriormente, son reservadas de ser
catalogadas como tal. Así vemos que en nuestro propio CPP, se establece expresamente que
“…la prisión preventiva se cumplirá de manera tal que no adquiera las características de una
pena…” (artículo 150, inciso 3º, CPP), situación que deja en evidencia que, a pesar de
cumplirse los tres primeros requisitos antes señalados, ha sido un mero arbitrio del legislador el
excluir tal hecho como pena.

31
reproche de autoridad judicial-, en el segundo, se vive un proceso de fijación del

concepto de sanción –calificación que recibe el reproche en sede

administrativa-.

Es por esto que muchos autores han optado por dejar de lado dicha

discusión, traspasándoles a otros actores jurídicos o simplemente han

entendido que más que ayudar en el proceso de desarrollo del Derecho

Administrativo Sancionador el fijar una significación de sanción administrativa,

conllevaría correr el riesgo de rigidizar en demasía su concepto. A pesar de

esto creemos que sí es necesario que nosotros, como entes cooperadores en el

proceso normativo, asumamos dicha responsabilidad, o al menos intentemos

dar una respuesta.

Partamos señalando que en la doctrina administrativa se ha entendido

que existen dos grandes formas de definir28 el concepto de sanción

administrativa: una amplia y una específica. En forma amplia, y tomando en

consideración lo que un autor señala al respecto, podemos decir que sanción

administrativa en este sentido se entiende como “…toda aquella retribución

negativa dispuesta por el Ordenamiento Jurídico como consecuencia de la

28
Nuestro legislador nacional no nos ha otorgado una conceptualización de dicho término, por
lo que el tratamiento que en este punto debemos dar, está principalmente enfocado en lo que la
doctrina y jurisprudencia han señalado al efecto.

32
realización de una conducta”29. O, intentando ser un poco más precisos,

podemos entender a la “…sanción administrativa como todo gravamen o

decisión desfavorable impuesta por la Administración a un administrado , por

ejemplo, la revocación de un acto favorable, la imposición de medidas de

coacción directa o la adopción de medidas cautelares”30-31.

Dicha postura ha sido apoyada por parte de la doctrina, e incluso por el

propio Tribunal Constitucional Español, en virtud de la necesaria ampliación de

las garantías que la calificación de una conducta como sanción lleva para el

administrado sancionado.

En la posición contraria, está aquella postura que nos plantea la

necesidad de fijar un concepto estricto de sanción. Para poder lograr dicho fin,

creemos que es mucho más útil el establecer primeramente cuáles son los

factores o requisitos que debe cumplir una actuación administrativa para ser

29
BERMUDEZ SOTO, Jorge. 1998. Elementos para definir las sanciones administrativas, en
Revista Chilena de Derecho, Número Especial, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.
323.
30
BERMUDEZ SOTO, JORGE. 1998. Elementos para definir las sanciones administrativas, en
Revista Chilena de Derecho, Número Especial, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, pp.
323.
31
En términos similares a lo antes descrito, es que la ha entendido el Derecho Administrativo
Francés, el cual incluye en la idea de sanción administrativa no sólo a la multa, sino también
sanciones revocatorias, en particular en el ámbito administrativo-económico, seguros, mercado
de valores e incluso en materia de televisión y telecomunicaciones.
33
calificada como sanción32. Así, podemos señalar que, bajo nuestro punto de

vista, son requisitos esenciales:

 Que exista una figura en el ordenamiento jurídico-administrativo que

consagre la conducta como ilícita, y que traiga aparejada un reproche

para con el administrado.

 Que sea la propia Administración la que aplique la sanción.

 Que el fin de la sanción administrativa sea el de reprimir una conducta

que va en contra del derecho, y a su vez vigorizar el orden jurídico

vulnerado33.

Así, tomando en cuenta lo expresado anteriormente, es que podemos

afirmar que sanción, para esta tendencia, debe ser entendida como “Aquella

retribución negativa prevista por el ordenamiento jurídico e impuesta por una

32
A pesar de que existe consenso respecto a los elementos esenciales que se deben presentar,
existen otros requisitos que no producen dicha unidad en la doctrina.
33
Autores tan diversos como Nieto y Suay Rincón o, en el ámbito nacional, Bermúdez y
Camacho han promovido dicho fundamento. Sin perjuicio de esto, algunos juristas han excluido
la idea de la finalidad ejemplarizadora de la sanción, para centrarse principalmente en el hecho
de la represión como única finalidad.

34
Administración Pública por la comisión de una infracción administrativa” 34. Es

más, si seguimos lo que Derecho Alemán ha entendido por sanción

administrativa, nos encontramos con un concepto evidentemente estricto del

mismo. Para dicho ordenamiento jurídico, existe identidad entre las ideas de

sanción y multa. Esto, porque este Derecho entiende que la potestad

sancionadora de la administración se concretiza en la imposición de multas

derivadas de la comisión de infracciones, siendo el elemento clave la idea de

multa, “…ya que las infracciones se definen como las conductas castigadas

con una multa, sin más”35.

A nuestro parecer, tanto por un tema de utilidad como de precisión,

creemos que es mucho más correcto adoptar la postura estricta de la idea de

sanción. Esto porque ella destaca de mejor forma los elementos centrales y

característicos de dicho concepto, excluyendo aquellas conductas que, bajo el

prisma amplio de sanción, se incluirían, como el caso de la caducidad de

licencias de funcionamiento, la extinción de contratos con instituciones públicas,

o incluso las expropiaciones. Sumado a esto está el que si ampliamos de

sobremanera la idea de sanción, nos trae aparejada la necesidad de dotar a

estos actos con garantías que son irrenunciables en la aplicación de sanciones,

34
BERMUDEZ SOTO, Jorge. 1998. Elementos para definir las sanciones administrativas, en
Revista Chilena de Derecho, Número Especial, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.
323, p. 326.
35
HUERGO LORA, Alejandro. 2007. Las Sanciones Administrativas. Madrid, España, Editorial
Iustel. p. 209.
35
lo cual quita flexibilidad y adaptabilidad a dichas acciones propias de la

Administración.

I.1.a.ii. Las Potestades Administrativo-sancionadoras. Su

Constitucionalidad.

A pesar de los variados argumentos que hemos presentado en el

acápite anterior, y que nos sirven de fundamento para apoyar la existencia de

Potestades Administrativo-sancionadoras, es que resulta una duda del todo

central el determinar la validez constitucional que dichas facultades poseen.

Esto porque pueden ser muy atendibles las razones antes expuestas, pero si

ellas contrarían los preceptos que nuestra propia Carta Magna establece, su

aplicabilidad es inconstitucional. Es en virtud de esto que creemos necesario

abordar si dicha situación es conforme a nuestro Ordenamiento Jurídico, y

como consecuencia, su existencia dentro del orden jurídico es válida.

Mucho se ha discutido respecto a este tema, abogando algunos por la

inconstitucionalidad de dichas potestades, mientras que otros se han mostrado

a favor de dicha cuestión. El tema es debatible, pero hay algo que es innegable:
36
dichas potestades existen, son cada vez mayores 36 y se muestran como

necesarias en el mundo de hoy. Es por esta situación que se hace necesario

abordar dichos planteamientos y tomar una postura ante ellos, cuestión que

haremos a continuación.

Autores como Soto Kloss y Camacho Cepeda en el Derecho Nacional, y

García de Enterría, en el Comparado, han luchado por hacer prevalecer la

postura de inconstitucionalidad de dicha potestad, planteando que ella debiera

ser erradicada de las manos de la Administración, entregándosela a los jueces,

verdaderos amos y señores de la justicia. Así, Soto Kloss ha señalado

expresamente que “si sancionar es juzgar, y si para juzgar se requiere estar

habilitado jurídicamente por la Constitución y el ordenamiento constitucional, y

ello en Chile se ha entregado a los tribunales de justicia, y más encima ello

36
Esto es lo que ha llamado el profesor Román Cordero como “Elefantiasis de las Potestades
Sancionadoras de la Administración. En sí, este planteamiento lo que nos señala es que en los
últimos años se han producido dos grandes fenómenos que han desencadenado en una cada
vez mayor intervención, por parte de la Administración, en los procesos sancionatorios. Las
razones, según este autor son principalmente dos: la cada vez mayor cantidad de instituciones
y organismos públicos que poseen facultades sancionadoras, y a su vez el aumento de las
sanciones propiamente tal. Esto ha sido evaluado por el Académico como algo positivo, y que
sólo muestra una necesidad cada vez mayor de otorgar a las instituciones públicas potestades
sancionadoras.
Nosotros no estamos del todo de acuerdo con esto. El que este proceso se esté dando en la
actualidad es innegable (basta con ver las nuevas normativas que existen en materias como la
ambiental y la tributaria), pero debemos advertir que dicho proceso es de sumo peligroso. Esto
porque el Derecho Administrativo Sancionador es un derecho que, como extrañamente ocurre
en esta ámbito, ha sido calificado como en construcción; por lo tanto, otorgarle cada vez
mayores facultades a una rama del Derecho que aún no alcanza su “mayoría de edad” implica
riesgos intrínsecos que pueden derivar en perjuicios tanto para la Administración como para los
administrados. Así, no criticamos el hecho en sí, si no que las consecuencias que de dicho
proceso se pueden derivar debido al momento actual que vive el Derecho Administrativo
Sancionador.

37
debe hacerse a través del debido procedimiento (racional y justo), no parece

sino elemental el preguntarse ¿cómo, entonces, el administrador […] puede

imponer sanciones administrativas […] si carece constitucionalmente de

jurisdicción?37, cuestión que si fuere así implicaría una violación directa al

Artículo 76 inciso 1° de la Constitución Política de la República38.

En la vereda opuesta, están aquellos autores, como Román Cordero en

el ámbito chileno, y Nieto39 y Carretero y Carretero en el ámbito extranjero, que

defienden profusamente dicha potestad de la Administración, planteando a su

vez la necesidad que existe de que ella sea dada a la Administración: quién

mejor que el propio administrador, conocedor de la realidad particular que

envuelve a una falta administrativa, para que la resuelva 40. Sin embargo, y en

37
SOTO KLOSS, Eduardo. 1979/1980. Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la
Administración, en: Boletín de Investigaciones, Facultad de Derecho, Pontificia Universidad
Católica de Chile, Nºs 44/45, Santiago, Chile, p. 95.
38
Artículo 76, inciso 1°, Constitución Política de la República: “La facultad de conocer de las
causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el
Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes,
revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos”.
39
Este autor, en virtud de la cita que se hace de él en el Mensaje del Proyecto de Bases de
Procedimiento Administrativos Sancionatorios, afirma que “…la potestad sancionadora de la
Administración es algo distinto de la potestad punitiva de los tribunales penales. Desde luego,
porque tal actividad es administrativa, pues quien sanciona es un órgano administrativo, que
actúa conforme a un procedimiento administrativo, aplica unas normas administrativas y es
controlado por ciertos tribunales. Su encuadramiento en el Derecho Administrativo está por
encima de cualquier duda” (Cita extraída del Mensaje del Proyecto de Bases de Procedimiento
Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado en el Boletín N°3475-06, p. 27)
40
Aquí la distancia que el juzgador pueda tener con el hecho en discusión es criticada, ya que
debido a la especialidad del conflicto, se hace necesario que quien lo resuelva sea alguien
38
complemento a dicha idea, autores como el propio Román, intentan establecer

ciertos elementos que permitan entender como conforme a la Constitución el

otorgamiento de dicha potestad en un caso en concreto.

Para ello el autor plantea que la tesis de la constitucionalidad de dicha

potestad se basa en tres grandes elementos: (1) la defensa del interés público

debes ser especializada e inmediata; (2) constituye el mecanismo idóneo para

la coacción de los particulares y así obtener el cumplimiento d sus deberes y (3)

las Potestades Sancionadoras de la Administración son una realidad muy difícil,

sino imposible, de sustituir, por más que se adviertan inconstitucionalidades en

su atribución41

A lo anterior se añade el hecho, afirmado por autores como el propio

Román, que el ejercicio de Potestades Administrativo-sancionadoras, no son

jurisdicción propiamente tal, ya que carecen de las características propias de un

acto como este, derivando por ende en uno de carácter meramente

realmente capacitado para ello, cercano al conflicto. Por esto el autor antes señalado apoya
dicha postura sobre la base de que “se trata, simplemente, de una consecuencia lógica ya que
si la facultad -de sancionar- no existiese, no podría garantizarse el cumplimiento de tales
obligaciones o prohibiciones.”. Cita extraída de pie de página de RUIZ ROSAS, Ana Paola [et
al] 2008. Derecho Administrativo, 120 años de Cátedra, coordinador: Rolando Pantoja Bauzá,
Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.119.
41
GOHURDETT JARA, Romina, robles Núñez, María Trinidad. 2013. El Principio de Inocencia
en el Derecho Administrativo. Memoria de Prueba para optar al Grado de Licenciado en
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile, Facultad de Derecho. p. 21. Idea basada
en ROMÁN CORDERO, Cristian. 2008. Derecho Administrativo Sancionador: ¿Ser o no Ser?
He ahí el dilema, en: Derecho Administrativo, 120 años de Cátedra, Coordinador: Rolando
Pantoja Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile.
39
Administrativo, por lo que no se estaría cuestionando la exclusividad

jurisdiccional que poseen los tribunales ordinarios de la República. En apoyo a

esto podríamos argüir la sentencia del Tribunal Constitucional Nº 725 de 2008,

en la cual, conociendo de un Recurso de Inaplicabilidad por

Inconstitucionalidad, en su considerando 12º, establece que “…la facultad

aplicar, rebajar o condonar sanciones administrativas, se enmarcan dentro de

las potestades administrativas sancionatorias, que no suponen el ejercicio de

jurisdicción…”

Pero el que existan dichas facultades para la Administración, también

implica el que ellas deban estar claramente delimitadas dentro de un contorno

que las haga exigibles, pero a la vez claras en su contenido. Es con este afán

que el propio Tribunal Constitucional es el que busca fijar dichos límites,

pasando tangencialmente a su vez, a reconocer nuevamente dichas

potestades, al señalar “Que, los principios inspiradores del orden penal

contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por

regla general, al derecho administrativo sancionador…”42, cita que a su vez nos

presenta un nuevo problema y que es el hecho de saber cuáles son los límites a

dichas facultades: ¿hasta dónde pueden llegar las potestades Administrativo-

42
Extracto Considerando 9º Sentencia Tribunal Constitucional N°24-1996.
40
sancionadoras?. Para responder a esto es necesario analizar las llamadas

“Garantías Administrativo-sancionadoras”.

I.1.b. Las Garantías Administrativo-sancionadoras.

Hemos dejado claramente establecido que, a nuestro parecer, es

innegable la existencia, necesidad y constitucionalidad de las facultades

administrativo-sancionadoras. Sin ellas, la solución a las problemáticas jurídicas

que ellas abordan serían insatisfactoriamente resueltas, por lo que se produciría

un perjuicio tanto para la Administración como también para los administrados.

Pero para que ello ocurra, es necesario también que el ejercicio de dichas

potestades se enmarque dentro de un contexto claro e indubitable, que ayuden

a determinar los principios y las reglas de esta potestad, garantizándose así un

justo y racional procedimiento.

Esta delimitación se explica principalmente por el hecho de que, la

autoridad administrativa, al estar facultada para ejercer dichas potestades,

puede llevar a cabo actos que, al menos, pongan en riesgo el respeto absoluto
41
de los derechos fundamentales que protegen al posible sancionado, evitando a

su vez arbitrariedades en dichos procedimiento ante situaciones de facto

similares, es decir, logrando una estandarización básica general, que a su vez

garantice el respeto de los derechos antes señalados.

Esta necesidad del Derecho Administrativo-sancionador ha intentado ser

satisfecha por medio de la adopción de principios y reglas propias del Derecho

Penal, en el ámbito de sus procedimiento sancionatorios, esto en virtud de que,

como sabemos, esta rama del Derecho se encuentra aún en un proceso de

construcción, y por ende se ha hecho necesario recurrir a otras áreas jurídicas –

como lo es el Derecho Penal- que nos puedan guiar en la fijación del contenido

mínimo necesario.

Por todo lo anterior, es que existen un conjunto de garantías que buscan

dar cumplimiento a la idea de Derecho Administrativo-sancionador. Estas son

las garantías sustantivas y adjetivas que, en términos simples, persiguen dos

grandes fines: el que se reconozca el derecho de toda persona a ser respeta en

sus libertades –garantías sustantivas- y el establecimiento de un sistema de

normas procesales que aseguren dicho derecho –garantías adjetivas-.

Esta distinción la ha hecho patente el propio Tribunal Constitucional, el

cual, en la sentencia causa rol N° 2264, del año 2012, señaló que las sanciones
42
administrativas “… deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte,

garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha señalado que los

principios inspiradores en el orden penal contemplados en la Constitución, han

de aplicarse, por regla general y con matices, al derecho administrativo

sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del

Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013).

Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido procedimiento. El

legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas

sanciones, puedan defenderse de los cargos que les formule la autoridad,

pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003, 388/2003,

389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013).”.

Con esto en mente, pasemos a estudiar cada una de las categorías

antes señaladas.

I.1.b.i. Las Garantías Sustantivas.

Como expusimos anteriormente, existe la necesidad de limitar las

potestades sancionadoras que posee la Administración. Pero dicha delimitación

ha sido muy discutida dentro de la doctrina y la jurisprudencia administrativa,

43
situación que encuentra su explicación en el hecho de cuál es la ubicación,

dentro del Derecho en general, que debe adoptar esta rama: ¿es Derecho

Penal Administrativo o Derecho Administrativo-sancionador?

Este problema que, a primera vista pareciese ser meramente conceptual,

tiene una trascendencia esencial principalmente en los elementos “inspiradores”

que influyen en la construcción de esta área del Derecho, ya que el calificarlo

de una u otra forma, determinan el posterior tratamiento que se le debe dar. Así,

algunos autores han expresado que este sector jurídico es propiamente

Derecho Penal Administrativo43, agregando que esta hermandad se ve

expresada en el hecho de que ambos tienen una construcción basada en

principios comunes44. Sumado a lo anterior, está la idea de algunos autores que

43
Esto en virtud de que tanto el Derecho Penal como el Penal Administrativo tienen como
finalidad única la sanción, es decir, ambas son manifestaciones de un único y gran ius puniendi
del Estado, el cual se ve reflejado a través de las sanciones penales, y también por medio de
las administrativas; así vemos que el Estado, en pos de la protección de aquellos bienes
jurídicos que merecen su cuidado, se muestra como sujeto castigador sólo a través de una
única gran facultad, que se manifiesta en dos áreas que, por ende, deben tener un trato en
esencia igual. Sumado a lo anterior, está la idea de que la sanción en ambos ámbitos, al ser en
sus propiedades trascendentales una pena, y ser éste el elemento central en toda discusión
punitiva, se tendría que entender que ambas ramas provienen de un tronco común, y más aún
que el Derecho Penal Administrativo deriva del Derecho Penal, como una manifestación del
mismo.
Esta situación a su vez se ha visto reafirmada por diversos dictámenes de los Tribunales
Superiores de Justicia, así como también por algunos de la Contraloría General de la República
(por ejemplo el Dictamen N°14.571-2005), los cuales han aplicado directamente y sin matices
los principios del Derecho Penal en el Administrativo-sancionador.
44
Esto a consecuencia de la necesidad en la que se ha visto el Derecho Penal Administrativo -o
Administrativo Sancionador- de tener que extraer del propio Derecho Penal sus principios
inspiradores que le permitan construirse de una forma coherente y sistemática, para que así
pueda tener una consagración real.

44
señalan que la diferencia entre delito e infracción es meramente cuantitativa 45,

llegando incluso algunos a darle al Derecho Administrativo un carácter

sencillamente residual46.

Es cierto que ambos tienen como elemento común la idea de sancionar,

de castigar a un sujeto por la vulneración normativa en la que ha incurrido, pero

no es menos cierto que el Derecho Penal le da una mirada muy distinta que la

propia del Derecho Administrativo-sancionador47.

45
ROXIN, CLAUS. 1997. Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Madrid, España, Editorial
Civitas, p. 72; JAKOBS, GÜNTHER. 2001. Derecho Penal, Parte General, Madrid, España,
Editorial Marcial Pons, 2° Edición, pp. 65-66; CEREZO MIR, JOSÉ. 1975. Límites entre el
Derecho Penal y el Derecho Administrativo, en: Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales,
Tomo XXVIII, Fascículo II, pp. 159-173.
A su vez, en el Derecho Nacional, don Enrique Cury, al referirse a este tema, ha señalado que
“…entre ambos ilícitos sólo puede hacerse una diferencia de magnitudes: El administrativo no
es sino un injusto de significación ético-social reducido, que por tal razón solo debe estar
sometido a sanciones leves cuya imposición no requiere garantías tan severas como las que
rodean a la pena penal”. Cita extraída de CURY, ENRIQUE. 2005. Derecho Penal, Parte
General, Editorial Jurídica de Chile, Chile, pp. 106-107.
46
Esto en virtud de que el Derecho Administrativo Sancionador es un derecho accesorio del
Penal, ya que se preocupa de aquellas cosas menores que no son de la importancia como para
ser tratadas por el Derecho Penal, subsumiéndolo a una categoría “escorial” del Derecho; a
esta postura se han inclinado autores como Goldschmidt -su creador- o el mismo Garrido Falla.
47
El primero tiene como un factor de constante influencia el que se debe respetar antes que
todo al sujeto que está siendo cuestionado penalmente, es decir, las garantías que a él le
envuelven son un factor central al momento de ser juzgado. Esto deriva principalmente de que
el Derecho Penal tiene, en la conformación de gran parte de sus figuras jurídicas, elementos
que persiguen la protección de un particular en pos del daño que puede inferirle otro particular.
Situación muy distinta a la que vive el Derecho Administrativo Sancionador, ya que éste tiene
como elemento nuclear la protección de intereses colectivos, comunes a todos los ciudadanos y
que están siendo afectados por una persona u órgano en particular, por lo que se hace
necesario atenuar los elementos garantistas propios del Derecho Penal, para así poder lograr
un fin superior: la protección de la ciudadanía en su conjunto. Esto además se explica por el
hecho de que las sanciones que el Derecho Administrativo-sancionador puede imponer son
muchísimo menos intensas y graves que el Derecho Penal, cuestión que se ve claramente
reflejada en el hecho de que en nuestro país –y en muchos otros que poseen una construcción
jurídica similar- la Administración no puede imponer penas privativas de libertad.
45
 Es innegable que las ideas de sanción y pena tienen elementos que las

hacen muy similares. Muchos autores han optado por dejar de lado la discusión

respecto de si uno u otro tipo de reproche son lo mismo o no 48.Con todo, aún

existen estudiosos que sí creen posible dicha distinción. Con esto, y

tomándonos de los acertados planteamientos de Jorge Bermúdez Soto,

podemos establecer cuestiones elementales que los diferencian. A saber49:

 En cuanto a los órganos que aplican cada uno y la finalidad del reproche.

Estos son diametralmente distintos en cuanto a su conformación, fines y

formas de llevar a cabo el proceso sancionatorio. Mientras que los

Tribunales de Justicia tienen como fin máximo el juzgamiento y la

aplicación de una pena, los Órganos Administrativos tienen

principalmente facultades fiscalizadoras, las cuales para ser exigibles

poseen, secundariamente, una sanción.

48
Así, Merkl, en su libro “Teoría General del Derecho Administrativo”, ha expuesto que “…se
pierden inútiles esfuerzos tratando de determinar qué figuras delictivas corresponden al
Derecho Penal criminal y al Derecho Penal administrativo, se creía que era posible lograr notas
internas distintivas […]. Se trata de una idea quimérica. Del mismo modo como es imposible
deducir de la naturaleza de una materia jurídica dada si se trata de una materia judicial o
administrativa, sino que ello resulta de la atribución de competencia verificada por el Derecho
positivo, así también solo el derecho positivo puede contestar la pregunta de si un hecho
determinado corresponde al Derecho Penal judicial o al administrativo…”. MERKL, Adolf. 1980.
Teoría General del Derecho Administrativo, Ciudad de México, México, Editorial Nacional,
p.350.
49
Ideas basadas en el planteamiento hecho por el autor en cuestión. BERMUDEZ SOTO,
Jorge. 1998. Elementos para definir las sanciones administrativas, en Revista Chilena de
Derecho, Número Especial, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.329.
46
  La carga sociológica y psicológica que poseen ambas son claramente

distintos.

 En cuanto a la finalidad de ambas. Podemos afirmar que no existe

absoluta claridad respeto a los fines de una y otra. A pesar de esto,

creemos que la sanción administrativa lo que busca principalmente es el

reproche y la prevención, mientras que para el caso de la sanción penal,

se suma otro elemento de suma importancia, la reducación y reinserción

social del condenado.

 También en cuanto a que el sujeto pasivo de uno y otro son diferentes.

En el Derecho Nacional50 está la idea de que las personas jurídicas no

son susceptibles de ser castigadas penalmente, mientras que en el caso

del Derecho Administrativo Sancionador, ellos sí son susceptibles de ser

sometidos a dicha situación51.

50
Recalco la idea de “Derecho Nacional”, porque a nivel de Derecho Comparado, se ha
superado dicha distinción en variadas naciones alrededor del mundo, ya que se ha preceptuado
expresamente en sus legislaciones sancionatorias, la idea de un Derecho Penal de las
Personas Jurídicas. A modo ejemplar, sólo basta ver la realidad penal de países como Holanda,
Francia y Suiza, los cuales han establecido y consagrado dicha cuestión de forma expresa. Los
países del common law, también se han abierto a dicha posibilidad, pero no con la decisión y
claridad como la que han utilizado los ya nombrados.
51
Basta con ver el actual Código Sanitario, el cual se refiere expresamente a los sumarios
sanitarios y como estos pueden afectar a las personas jurídicas que a llevan a cabo dichas
actividades de salud. Así es en la generalidad de las normativas que otorgan a la Autoridad
Administrativa facultades sancionatorias.

47
  Y, en el plano normativo. Podemos afirmar fehacientemente, que nuestro

legislador al elaborar el Código Penal, y más específicamente, el Art.

2052, también intentó, de forma bastante clara y evidente el distinguir a

uno y otro tipo de reproches.

Pasando a un siguiente punto, a pesar de la “extracción” que ha hecho el

Derecho Administrativo Sancionador respecto de los principios fundantes del

Derecho Penal, no es menos cierto que dicha cuestión ha sido única y

exclusivamente por una necesidad momentánea que se está viviendo53.

Pero más aún que eso, creemos que es menester dejar un punto claro: el

Derecho Administrativo-sancionador, al ser considerado por nosotros una rama

autónoma y separada del Derecho Penal, posee principios que derivan de su

raíz jurídica, y que no es otra que el Derecho Público Punitivo Estatal y no el

Derecho Penal, por lo tanto, le son aplicables, en su construcción, los principios

52
Artículo 20, Código Penal: “No se reputan penas, la restricción o privación de libertad de los
detenidos o sometidos a prisión preventiva u otras medidas cautelares personales, la
separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o
por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los
superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o
atribuciones gubernativas.” La cursiva es nuestra.
53
Así lo refleja correctamente lo señalado por el profesor Román al decir que “… estimamos
que cabe aplicar, como medida de urgencia, los principios penales como pauta técnica y como
cota en la elaboración dogmática de los principios del Derecho Administrativo Sancionador”.
ROMÁN CORDERO, Cristian. 2008. Derecho Administrativo Sancionador: ¿Ser o no Ser? He
ahí el dilema, en: Derecho Administrativo, 120 años de Cátedra, Coordinador: Rolando Pantoja
Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.127.

48
propios de este Derecho. Pero actualmente, al no encontrarse asentados los

principios de aquél sector jurídico, se hace necesario, para satisfacer dicho

vacío, la utilización, por regla general, de los principios propios del Derecho

Penal, al pertenecer ambos a esta idea de Derecho Público Punitivo Estatal,

siendo esta cuestión también un argumento central para hablar de Derecho

Administrativo-sancionador y no de Derecho Penal Administrativo.

Y queremos establecer claramente que dichas garantías deben ser

aplicadas “por regla general”, y no “con matices” como recientemente lo ha

dicho, a nuestro parecer, de forma errónea el Tribunal Constitucional en fallos

como el N°479/2008 y 480/200854 –a diferencia de fallos como el 244/200655 en

donde claramente lo trata, a nuestro entender, en forma correcta-. Esto porque

al hablar de “regla general”, permite al Derecho Administrativo-sancionador

aplicar estos principios de forma matizada, y a su vez tendría la facultad de no

hacer aplicación de los mismos o de integrar otros que no pertenezcan a este,

defendiéndose así la clara independencia que debe tener esta rama -como

rama autónoma del Derecho-, que proviene a su vez del Derecho

54
Considerando 5º, Sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº 480 de 2008: “…aun cuando las
sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una
misma actividad sancionadora del Estado el llamado ius puniendi y están, con matices, sujetas
al estatuto constitucional establecido en el numeral 3ª del artículo 19.” La cursiva es nuestra.
55
Considerando 9º, STC Rol Nº 244 de 2006: “Que, los principios inspiradores del orden penal
contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi
propio del Estado.”. La cursiva es nuestra.

49
Administrativo, y no del Penal, cuestión que no es posible si nos referimos a

esto con el concepto de “con matices”, ya que evidentemente esto impide que el

propio Derecho Administrativo-sancionador elabore, de forma autónoma,

principios exclusivos e independientes del Derecho Penal, lo cual no hace más

que acercar peligrosamente al Administrativo-sancionador al Penal, poniendo

en tela de juicio su independencia y autonomía56. Esto a pesar de que

constantemente los tribunales nacionales hablan de “Derecho Administrativo-

sancionador” y no de “Derecho Penal Administrativo” inclusive en las mismas

sentencias recientemente cuestionadas57.

Pero lamentablemente este peligroso acercamiento incluso se ha

convertido en, como lo ha llamado Nieto, un “contrabando” de las reglas

penales al ámbito Administrativo-sancionador. Esto porque cierta parte de la

jurisprudencia58 no ha entendido correctamente la conjugación, llegando incluso

56
Esta situación, según el jurista Cristian Román, se debe a una errónea utilización de la
doctrina extranjera, específicamente de la española, ya que en ella se usa el concepto “con
matices”, pero en virtud de que existe norma constitucional –Artículo 25- que equipara pena con
sanción, cuestión que en nuestro país no se da. En ROMÁN CORDERO, Cristián. 2009. El
Debido Procedimiento Administrativo Sancionador, en: Revista de Derecho Público N°71, V.1,
Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, pp. 196-197.
57
Dicha denominación quedó a firme en la Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N°244-
1996, la cual en su Considerando N°9 es clara al establecerla con aquella denominación.
58
Ejemplo evidente de esto es el fallo de la Causa Rol Nº 2670-2009 de la Corte de
Apelaciones de Santiago, en el cual se hace aplicación directa del artículo 94 del Código Penal
respecto de una sanción administrativa. La importancia de este fallo radica en que es él el que,
en virtud del recurso de apelación interpuesto en su contra, llega a la Corte Suprema y motiva,
por primera vez, la aplicación de la Teoría del “Decaimiento del Procedimiento Administrativo-
sancionador” por nuestros tribunales.
50
a aplicar directamente normas propias del Derecho Penal, en problemáticas

Administrativo-sancionadoras. Esto se ha visto en evidencia respecto de un

tópico de sumo relevante –el cual es el que nos ha convocado a desarrollar

todo este análisis- como lo es la prescripción de la responsabilidad

Administrativa. Sabido es que dentro de nuestro ordenamiento jurídico

Administrativo, no existe norma general que regule dicha temática 59, ante lo

cual ciertos jueces han creído que la solución es la utilización de la norma Penal

que regula dicho tópico. También la Contraloría ha hecho aplicable tanto el

Artículo 94 del Código Penal60 como el 102 del mismo cuerpo normativo 61

Con todo lo antes dicho, es que vemos que la discusión expuesta en

estos párrafos marca de sobremanera la determinación respecto de cuáles

entenderemos como garantías sustantivas dentro del debido Proceso

Administrativo-sancionador. Pero a pesar de ello, muy útil sería que, dentro del

proceso de afianzamiento del Derecho Administrativo-sancionador como rama

autónoma, existiese, al menos, una enumeración general –y no necesariamente

taxativa- respeto de los principios y garantías que deben guiar su construcción y

aplicación. Dicha cuestión intentó resolverse por medio del Proyecto de Bases

59
Un desarrollo más profundo de este tema lo presentaremos en la Parte II de este mismo
documento.
60
Artículo 94 Código Penal: La acción penal prescribe: Respecto de la faltas, en seis meses.
61
Art. 102 Código Penal: La prescripción será declarada de oficio por el tribunal aun cuando el
imputado o acusado no la alegue, con tal que se halle presente en el juicio.
51
de Procedimientos Administrativos Sancionatorios, el cual en su mensaje

planteaba expresamente: “con las adecuaciones de rigor, el proyecto establece

como principios sustantivos del derecho administrativo sancionador los de

legalidad62, irretroactividad63, tipicidad64, responsabilidad personal65, prohibición

de la privación de libertad66, proporcionalidad67 y prescriptibilidad68.”

62
“En primer lugar, el proyecto materializa el principio de legalidad de dos maneras.
Por una parte, establece que la potestad sancionadora de la Administración se ejercerá cuando
haya sido expresamente atribuida por una norma legal, mediante el procedimiento previsto para
su ejercicio o, en su defecto, mediante el procedimiento regulado en esta ley. El ejercicio de la
potestad sancionadora corresponde, entonces, a los órganos administrativos que la tengan
atribuida por disposición de rango legal o reglamentario.
Por la otra, señala que la comisión de infracciones administrativas establecida mediante el
procedimiento legal, sólo originará las sanciones previstas en la ley”. (Cita extraída del Mensaje
del Proyecto de Bases de Procedimiento Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado
en el Boletín N°3475-2006, pp. 33-34).
63
“En segundo lugar, el proyecto establece que el ejercicio de la potestad sancionadora se
sujetará a las disposiciones vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan
infracción administrativa. No obstante, siempre que las nuevas disposiciones sancionadoras
favorezcan al presunto infractor, éstas se aplicarán con efecto retroactivo desde el momento de
su entrada en vigencia.” (Cita extraída del Mensaje del Proyecto de Bases de Procedimiento
Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado en el Boletín N°3475-2006, pp. 34-35).
64
“En tercer lugar, el proyecto establece que sólo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales en la ley y en los reglamentos
dictados conforme a ella.” (Cita extraída del Mensaje del Proyecto de Bases de Procedimiento
Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado en el Boletín N°3475-2006, p. 35).
65
“En quinto lugar, el proyecto señala que sólo pueden ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción administrativa, las personas naturales y jurídicas que resulten
responsables de los mismos en el respectivo procedimiento.
El proyecto agrega que cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición
legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las
infracciones que se cometan y de las sanciones que se impongan.” (Cita extraída del Mensaje
del Proyecto de Bases de Procedimiento Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado
en el Boletín N°3475-2006, p. 36-37).
66
“En sexto lugar, y aunque parezca obvio, el proyecto establece que las sanciones
administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso pueden implicar, ni directa
ni subsidiariamente, privación de libertad.” (Cita extraída del Mensaje del Proyecto de Bases de
Procedimiento Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado en el Boletín N°3475-2006,
p. 37).

52
 Finalmente, creemos que a pesar de que estos principios nunca lograron

tener una consagración legal, debido al retiro de dicho proyecto, sí creemos útil

que ellos deben actuar como guía elemental en todo proceso Administrativo-

sancionador, ya que su utilidad y validez práctica es evidentemente favorable, y

en nada perjudica su aplicación a una correcta tramitación de los

procedimientos administrativo-sancionatorios.

67
“En cuarto lugar, el proyecto señala que para los efectos de la graduación de la sanción, las
infracciones administrativas que no tengan señalada una clasificación en la ley, se clasificarán
en leves, graves y muy graves.
Además, el proyecto señala que en la imposición de sanciones, la Administración deberá
guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción aplicada. Para tal efecto, a falta de norma legal especial que los establezcan, se
establecen los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar: la existencia de
intencionalidad o reiteración; la naturaleza de los perjuicios causados; la existencia de riesgos o
peligro para terceros, derivados de la infracción cometida y su entidad, y la reincidencia, por
comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así
haya sido declarado por resolución firme.” (Cita extraída del Mensaje del Proyecto de Bases de
Procedimiento Administrativos Sancionatorios –retirado-, publicado en el Boletín N°3475-2006,
p. 35-36).
68
“Finalmente, el proyecto establece como principio sustantivo del derecho administrativo
sancionador que las infracciones y sanciones prescriban según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan.
Sin embargo, si las leyes respectivas no establecen plazos de prescripción, las infracciones
prescribirán a los dos años de cometidas. Respecto de las sanciones impuestas, éstas
prescriben a los tres años desde la notificación del acto sancionatorio firme.” (Cita extraída del
Mensaje del Proyecto de Bases de Procedimiento Administrativos Sancionatorios –retirado-,
publicado en el Boletín N°3475-2006, pp. 37-38).

53
 I.1.b.ii Las Garantías Adjetivas.

En virtud de lo mandatado por la Constitución Política de la República de

Chile, todo órgano que ejerza potestades jurisdiccionales debe someterse a un

procedimiento que se desarrolle con pleno respeto de las garantías

establecidas en el Artículo 19 N°3 inciso 5º de la Constitución, el cual consagra

expresamente que “toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe

fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al

legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una

investigación racionales y justos”, debiendo el propio legislador consagrar

dichas garantías.

Sabido es que los organismos sancionadores de la Administración no

ejercen propiamente facultades jurisdiccionales las cuales, por mandato

expreso de la Constitución69, sólo están reservadas a los tribunales de justicia.

Pero entendemos que las garantías que envuelven a este poder-deber sí

pueden aplicarse al ámbito en comento, por el hecho de que el ejercicio que se

hace en este caso es de similares características a la función judicial y por

69
Artículo 19 Nº 3º, inciso 4º, Constitución Política de la República de Chile: “Nadie podrá ser
juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho.
Artículo 76 inciso 1º, 1ª parte, Constitución Política de la República de Chile: “La facultad de
conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley…”.
54
ende, -y entendiendo la precariedad normativa que nos aqueja-, la herramienta

más útil para subsanar esta ausencia, es apoyarse en lo establecido por el

legislador para aquellos órganos que conocen y resuelven los conflictos de

interés jurídico. Además, la idea de acción punitiva en contra de un particular se

encuentra presente en ambos, punto muy importante al momento de considerar

la importación de principios que aquí se hace.

Con esto, y en virtud de lo señalado por dicho artículo 19 de la

Constitución Política, es que es necesario que la justicia Administrativo-

sancionadora, sujete sus procedimientos a un grupo de garantías que protejan

al juzgado que, en su conjunto, se denominan como debido proceso y que, en

su cariz administrativo punitivo denominaremos “Debido Procedimiento

Administrativo-sancionador”.

Así también lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional, el cual,

cuando se ha referido a las garantías adjetivas lo ha hecho bajo distintas

denominaciones, pero siempre en un sentido similar, al señalar que todos los

procedimientos administrativos deben “…cumplir [las] garantías vinculadas al

debido procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser

55
afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los cargos que les

formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar las sanciones, etc.” 70.

Pero a pesar de su reconocimiento expreso, no existe ni norma ni

sentencia que enumere de forma explícita cuáles serían dichas garantías

adjetivas –cuestión que también ocurre en el propio Derecho Procesal-. Sin

embargo, y a pesar de que ésto podría entenderse como un vacío que necesita

ser solucionado, la explicación a dicha ausencia es del todo comprensible: no

rigidizar innecesariamente una garantía que necesita ser flexible y adaptable,

tanto a las particularidades de cada caso, como también a la evolución propia

de las garantías de que goza todo ciudadano.

Es bajo el entendido de la necesaria flexibilidad que debe tener este

conjunto de principios, que no es posible hacer una enumeración taxativa de

ellas, pero si podemos esbozar las que, en la actualidad, se entienden como las

más relevantes. Así, dentro de ellas encontramos:

 Derecho a que el procedimiento administrativo se sustente ante

una persona o entidad imparcial e independiente: es cierto que

dentro de ciertos procedimientos administrativos -como por

ejemplo, los sumarios administrativos-, no existe un sujeto que

70
Considerando 37º, Sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº 2264-2013.
56
 ostente la calidad de juez como tal. Sin embargo, necesariamente

existe, una persona que detenta facultades de decisión análogas

al primero. Dicho sujeto debe actuar en forma independiente e

imparcial, ya que de no ser así, su decisión puede ser impugnada,

como a su vez recibir sanciones administrativas por no

desempeñar fielmente su cargo.

 Derecho a accionar y defenderse: esta garantía consiste, en el

ámbito procesal-administrativo, en la facultad que de poder iniciar

un procedimiento administrativo, como a su vez, en la posibilidad

de este de ejercerse la defensa respectiva. Pero dicho derecho, a

diferencia de otro tipo de procedimientos –como los procesales o

civiles- son, principalmente respecto del derecho a la acción,

mucho más limitados. Esto porque no cualquiera está legitimado

activamente para poder iniciar un procedimiento administrativo, ya

que la ley es normalmente mas exigente respecto a los requisitos

que es necesario reunir para poder actuar.

 Facultad para rendir prueba: es en el ámbito administrativo-

sancionatorio, en donde dicha facultad adquiere una importancia

protagónica. Esto porque es gracias a ella que todo sujeto que se

57
 encuentra sometido a un procedimiento administrativo, puede

exigir el derecho a que, una vez presentado los cargos y rendida

la prueba por parte de la actora, ella pueda oponer los

antecedentes que estime necesarios para así desvirtuar lo

afirmado por la primera.

 Derecho a sentencia: dicho derecho, como bien lo grafica su

nombre, tiene por finalidad garantizar que todo procedimiento

administrativo termine con una resolución que clausure la

discusión y resuelva el conflicto. Dicho derecho se ha visto

ampliado en el último tiempo, ya que no solo basta con que se

dicte resolución que ponga término a la disputa, sino que dicha

decisión sea oportuna. Esto porque muchas veces la

Administración dilata de sobremanera los procedimientos

administrativos, sin razón aparente, excusándose en que los

plazos para ella no son perentorios, y por ende, puede fallar

cuando lo estime. Esto ha sido discutido, ya que sentencias como

la de la Corte Suprema Causa Rol N° 8682-2009

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile

S.A.C.I.”, han señalado expresamente que “…la tardanza

inexcusable de la Superintendencia de Electricidad y

Combustibles –como entidad que en este caso sanciona a un

58
 particular luego de más de 4 años de procedimiento- afectó en

primer término el principio del debido proceso, pues resulta

indudable que para que nos encontremos ante un procedimiento

racional y justo la sentencia debe ser oportuna.”71

Con todo, es que dicha enumeración ejemplar, pone de manifiesto que

existen un conjunto de garantías derivadas del artículo 19 N°3, inciso 5° de la

Carta Política, que protegen principalmente al administrado, y que intenta, de

alguna forma, contrapesar los amplios poderes que la autoridad tiene sobre él.

71
Segunda parte, Considerando 1°, sentencia Causa Rol N° 8682-2009 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”.
59
 I. Capítulo 2.

El Derecho a ser Sancionado dentro de un plazo razonable

o sin dilaciones indebidas como elemento integrante del Debido Procedimiento

Administrativo-sancionador.

I.2.a El Principio del Debido Procedimiento y su aplicación en los

Procedimientos Administrativo-sancionadores.

I.2.a.i. Concepto

Para poder hablar propiamente de Debido Procedimiento Administrativo-

sancionador, es necesario primeramente establecer qué debemos entender por

Debido Procedimiento, como concepto amplio que tiene una incidencia mucho

mayor a la meramente Administrativa. Esto porque su consagración –la cual

proviene de larguísima data, incluso mucho antes de que se hablase de

Derecho Administrativo-sancionador, u otro concepto que se acercase a esta

60
idea-72, tratamiento y aplicación poseen una importancia trascendental en la

esencia misma del Derecho.

En sí, podemos entender al debido proceso como “…aquella garantía de

carácter fundamental, que protege al ciudadano de cualquier tipo de

arbitrariedad en que pudiera eventualmente incurrir la autoridad jurisdiccional,

en lo referente a la solución del conflicto sometido a su decisión”73, o también

como “aquél que cumple integralmente la función constitucional de resolver

conflictos de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada,

protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la organización del

Estado, las garantías constitucionales y en definitiva la plena eficacia del

derecho”74, y más sintéticamente como “el conjunto de condiciones que deben

cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos y

obligaciones están bajo consideración judicial”75.

72
Esta afirmación queda en evidencia si nos remontamos ya a la Carta Magna Inglesa del año
1215 la cual, en su Capítulo 39 presentaba los elementos inspiradores de la idea de Debido
Proceso. Dicho concepto posteriormente traspasó el Atlántico, viéndose establecido en diversas
Constituciones elaboradas en Estados de Norteamérica como Maryland, Massachussets, pero
especialmente en el estado de Filadelfia.
73
GAJARDO ORELLANA, Tania, y GUERRERO ROJAS, Samuel. 2005. El debido proceso en
los procedimientos administrativos sancionadores, Memoria de Prueba para optar al grado de
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Santiago, Chile, Universidad de Chile, p. 5.
74
COLOMBO CAMPBELL, Juan. 2006. El Debido Proceso Constitucional, en: Cuadernos del
Tribunal Constitucional, Nº 32, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.14.
75
COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. El debido proceso en las decisiones de los órganos de
control constitucional en Colombia, Perú y Bolivia, [en línea] <www.capje.org.pe/guia/debi.htm>,
[2013].
61
 I.2.a.ii. Evolución Histórica Nacional e Internacional. Análisis crítico de su

consagración en Chile.

La idea de Debido Proceso actualmente, gracias al desarrollo y evolución

que ha tenido a lo largo de los siglos, se encuentra presente –sino en todos- en

casi la mayoría de los derechos fundamentales que conocemos, sin que aún

podamos fijar un límite a esta expansión. La evolución del Derecho, así como la

de los derechos pro-ciudadanía, han sido un campo fértil para entender que la

presencia de un debido proceso es absoluta y totalmente necesaria, más aun

entendiendo la abundancia de todo tipo de procedimientos que actualmente se

da, lo cual hace que cada vez mas todos nosotros, como personas sometidas al

derecho, nos podamos ver entreveradas en un proceso judicial, y por ende esté

en juego el respeto al debido proceso.

Para elaborar un análisis histórico de este principio, debemos

remontarnos al derecho anglosajón medieval, el cual da origen a esta idea por

medio de la llamada “Carta Magna Inglesa” de 1215 –conocida en ese país

como Magna Carta Liberatum-, nacida a consecuencia de un gran

levantamiento producido por los graves problemas sociales de la Inglaterra de

la época, además de las dificultades en la política exterior, situación en la cual

62
se vieron participando a obispos, ciudadanos e incluso a barones, en contra del

Rey Juan I, o más conocido como “Juan Sin Tierra”.

Una de las declaraciones de dicho documento señalaba que “ningún

hombre libre podrá ser detenido, ni preso, ni desposeído de sus bienes, ni

declarado fuera de la ley, ni desterrado, ni perjudicado de cualquier otra forma,

ni procederemos ni ordenaremos proceder contra él, sino en virtud de un juicio

legal por sus pares o por la ley del país”76. A la disposición antes transcrita se le

conoció como la “Law of the Land”, la cual se ha entendido como el

antecedente directo del concepto “Due Process of Law”, que en español se

traduce como debido proceso, tanto en su faz sustantiva como adjetiva, la cual

no buscaba otra cosa sino el “evitar castigos y violaciones ilegales de la libertad

personal y los derechos relativos a la propiedad, sirviendo a su vez como

principio orientador para los jueces, dirigido a la obtención de un juicio justo”77.

Este concepto, posteriormente, evolucionó y se expandió por gran parte

del viejo mundo de aquellos años, pero es en la Constitución Política de los

Estados Unidos de Norteamérica, y específicamente cuando se elaboran tanto

76
Sección 39 de la Carta Magna de 1215.
77
SOLÍS ARAYA, Daniel. 2008. Síntesis Histórica de la Aparición del Principio del Debido
Proceso y su incorporación en el Sistema de Enjuiciamiento Penal Chileno, en: Revista Corpus
Iuris Regionis, Revista Jurídica Regional y Subregional Andina 8, Iquique, Chile, p. 77.
63
la V como la XIV Enmiendas -1789 y 1868 respectivamente- que dicho principio

logra su consagración definitiva y su expansión en los países libres de América.

Pero prontamente -y como pasa muchas veces debido a la evolución

social y las necesidad jurídicas que este proceso implica-, el principio debió

traspasar las barreras que hasta ese entonces existían, y se estableció como

una especie de “supragarantía”, que no sólo buscaba proteger de las

arbitrariedades procesales que se pudiesen presentar, sino más aún, proteger

de toda arbitrariedad que pudiese venir del seno de la Administración y sus

autoridades y funcionarios, es decir, el erradicar el la actuación sin fundamento

como cuestión posible en la dictación de un acto administrativo 78. Es en base a

esta expansión, que gran parte de la doctrina actual, identifica dos etapas en

este principio, señalando que la primera es aquella que se conoce como la del

“debido proceso legal o formal”, y la segunda como “debido proceso

constitucional”.

Sumado a lo anterior, está la idea de que en el mundo de hoy, este

principio se ha extendido más allá de las fronteras señaladas, ya que para dar

cumplimiento cabal al mismo es menester el que no solo se ajuste un

78
Clave en este punto son los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, que son los que
establecen el fundamento esencial del principio de interdicción de la arbitrariedad. A ellos se
suma el artículo 19 N° 2 inciso 2°, N° 3 inciso 6°, N° 7 letra i), N° 20 incisos 1° y 2°, N° 22, todos
del artículo 19 de la Constitución, además del artículo 20.
64
determinado acto jurídico, procesal, o legislativo, a lo señalado en la

Constitución que rija a cada país, sino que el acto mismo debe cumplir con la

justicia que todo hecho con alcances jurídico debe tener. Así, por ejemplo, se

ha llegado a que actualmente se cuestione la constitucionalidad de

determinadas actuaciones que, a pesar de ser conformes a derecho, ya sea por

la finalidad, motivo u otra cuestión similar, no se ajustan a lo que por medio de

ellos se desea lograr, a pesar de dar cumplimiento al aspecto formal que

envuelve a la actuación.

En cuanto a su consagración y evolución a nivel nacional, podemos

señalar que su primera manifestación -la cual a pesar de no ser directamente

equiparable con la idea de debido proceso, sí es una manifestación del mismo-

se remonta a inicios del Siglo XIX con el “Reglamento Constitucional Provisorio

de 1812”, el cual consagraba expresamente la protección de ciertos derechos

individuales y libertades de orden público. Esta situación se explica por la fuerte

influencia del embajador estadounidense de la época, Joel Poinsett, el cual traía

sobre sí toda la experiencia vivida en el país del norte respecto de este derecho

y su consagración en el ordenamiento jurídico propio.

A pesar de no ser esta una consagración expresa, sí sirvió como base

para evolucionar en normativas posteriores, dentro de las cuales destaca la

65
Constitución de 181879 y la de 1922. Esta última, además de consagrar la idea

de “Juez Natural” que hasta hoy se mantiene, realizó por primera vez referencia

a la idea de la temporalidad de los procesos, ya que disponía en uno de sus

artículos que “Los jueces son responsables de la dilación de los términos

prevenidos por las leyes”.

Pero es sólo en la Constitución Política de la República de 1980 en

donde se recepciona por primera vez este principio a nivel constitucional, de

forma más evidente. Esto permite que él se transforme en uno de carácter

rector dentro de nuestra normativa, especialmente enfocado en el ámbito de la

actividad de los órganos que ejercen jurisdicción. Así, a pesar de no estar

expresamente preceptuado, se manifiesta en diversos Artículos, como el 1°

inciso 4° -“…con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución

establece…”-, el 5° -“… la Constitución reconoce como límite al ejercicio de la

soberanía el respeto a los derechos y garantías que emanan de la naturaleza

humana”, y el numeral 2° -“La Constitución asegura a todas las personas: La

igualdad ante la ley...” del artículo 19. Pero no es sino el numeral 3º, inciso 6º

de la Carta Fundamental, el que se ha entendido como el que consagra de

manera más clara y patente este principio, al señalar que:“ La Constitución

79
Carta la cual es la primera que consagra un catálogo de derechos y deberes del hombre en
sociedad, se establece la autoridad judicial, y se determinan las facultades y límites a los que se
encuentran sometidas las autoridades ejecutivas. Ejemplo de lo antes dicho es su artículo 3, el
cual establece por primera vez la “presunción de inocencia” y el “principio de la doble instancia”.
66
asegura a todas las personas: La igual protección en el ejercicio de sus

derechos. Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, deberá

fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al

legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una

investigación racionales y justos80”.

Así, es por medio de todo lo antes dicho, que el legislador a pesar de no

incluir expresamente la frase “debido proceso”, sí la consagró por medio de

locuciones similares, especialmente aquella destacada en el párrafo anterior, y

que hace referencia expresa a los procedimientos llevados ante la autoridad

pública.

80
La cursiva es nuestra.

67
 I.2.a.iii. El contenido del Principio de Debido Proceso.81

La tarea de establecer un contenido específico y concreto del principio de

debido proceso no es fácil ni pacífica. La misma indeterminación que permite

que la idea de debido proceso aún se encuentre en proceso de construcción,

hace que tanto la jurisprudencia, como la doctrina, y también los distintos

ordenamientos jurídicos que consagran dicho principio, la establezcan con

matices diferenciados.

En nuestro país se entiende que este derecho tiene su consagración por

medio de distintos tratados internacionales los cuales, por aplicación del artículo

5º, inciso 2º82 de la Constitución Política de la República, rigen en Chile: el

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP- y la Convención

Americana de Derechos Humanos –CADH-.

81
Es en Europa donde, por medio de su consagración expresa en distintos Tratados Internacionales, logra
gran relevancia y un cada vez mayor interés por parte de l investigación jurídica.
82
Artículo 5º, inciso 2º, Constitución Política de la República: “El ejercicio de la soberanía
reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados
por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentran vigentes.”

68
 El primero de ellos, en su artículo 9.3, 1º parte establece que: “Toda

persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin

demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer

funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo

razonable o a ser puesta en libertad…”, y en el 14.3.c: “Durante el proceso, toda

persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las

siguientes garantías mínimas: A ser juzgado sin dilaciones indebidas.”.

Por su parte, la Convención Americana de Derechos Humanos, en el

artículo 7.5, plantea el: “Derecho a la Libertad Personal. Toda persona detenida

o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario

autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser

juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de

que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que

aseguren su comparecencia en el juicio.”. Sumado a lo anterior, el artículo 8.1,

1º parte, señala: “Garantías Judiciales. Toda persona tiene derecho a ser oída,

con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable…”.

Pero, a pesar del irrestricto respeto que se les debe a dichos tratados

internacionales al ser parte del ordenamiento jurídico nacional, igualmente se

ha criticado la débil aplicación del derecho a plazo razonable. Esto porque la

propia Corte Interamericana de Derechos Humanos –COIDH-, al referirse a la

69
Convención Americana de Derechos Humanos, y siguiendo lo planteado por el

Tribunal Europeo de Derechos Humanos –TEDH-, ha señalado que es

necesario que, para que se proteja correctamente tan importante derecho, se

hace necesario que las constituciones de los diversos Estados-parte

reconozcan expresamente el derecho a un “juicio pronto” o “dentro de un plazo

razonable”, cuestión que si no se cumple, implica que dicho Estado no se ajusta

a lo establecido por la Convención.

Y es así que gran parte de los países que adhieren al Tribunal Europeo

de Derechos Humanos, han dado cumplimiento a dicho mandato. Por ejemplo,

el Artículo 24.2 de la Constitución española consagra expresamente dicho

derecho, al señalar que: “Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario

predeterminado por la Ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser

informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin

dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba

pertinentes para su defensa, a no declarar contra si mismos, a no confesarse

culpables y a la presunción de inocencia.”.

La doctrina también es diversa al tratar esto, pero si está conteste

respecto a ciertos elementos mínimos de la idea de debido proceso. Así lo

refleja muy certeramente –respecto de la doctrina internacional- don Carlos

Enrique Edwards quien señala que “…podemos decir que el debido proceso
70
conforme a su tratamiento en los tratados internacionales83 puede sintetizarse

en la existencia de los siguientes derechos o garantías: al juez natural, el

derecho a ser oído, el derecho a una duración razonable del proceso,

derecho a la publicidad del proceso y la prohibición de doble juzgamiento” 84.

Sumado a lo anterior, y para el caso chileno, opinión autorizada es don Enrique

Evans de la Cuadra, quien al reproducir una discusión que al interior de la

Comisión de Estudios de la Nueva Constitución se presentó señala que “…del

debate producido en la C.E.N.C., y especialmente en la Sesión 101, de 9 de

enero de 1975, en que se oyó al profesor José Bernales, y en la sesión 103 de

16 de enero del mismo año, se desprende que los elementos que constituyen

un “justo y racional procedimiento”-concepto con el cual también se conoce a la

idea de Debido Proceso-, son los siguientes de modo muy escueto:

1. Notificación y audiencia del afectado, pudiendo procederse en su

rebeldía si no comparece una vez notificado;

2. Presentación de las pruebas, recepción de ellas y su examen;

83
Tratados que tienen vigencia en Chile, en virtud de la Reforma Constitucional introducida por
el Artículo único de la Ley N°18.825 de 17 de agosto de 1989 que modificó el Artículo 5°, inciso
2° de la Constitución Política de 1980, que les dio vigencia en nuestro país, siempre que estos
estuvieren vigentes y hayan sido ratificados por Chile.
84
EDWARDS, Carlos. “Garantías en el Proceso Penal”, en Garantías constitucionales en
materia penal, Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 1996, pp. 87 a 99. Cita extraída de
SOLÍS ARAYA, Daniel. 2008. Síntesis Histórica de la Aparición del Principio del Debido Proceso
y su incorporación en el Sistema de Enjuiciamiento Penal Chileno, en: Revista Corpus Iuris
Regionis, Revista Jurídica Regional y Subregional Andina 8, Iquique, Chile. La negrita y cursiva
es nuestra.

71
 3. Sentencia dictada en un plazo razonable;

4. Sentencia dictada por un tribunal u órganos imparcial y objetivo, y

5. Posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente

imparcial y objetiva.”85 86.

Por su parte, la jurisprudencia nacional ha sido bastante reacia a

reconocer el derecho a plazo razonable como un derecho que, si es violado,

permita invalidar una decisión judicial –salvo casos relacionados con

determinados delitos tributarios o de giro doloso de cheques-. Sin embargo,

existe un caso paradigmático en que la Corte de Apelaciones de Santiago, el

año 1999, por medio de sentencia definitiva, decreta la violación de dicho

derecho y declara la absolución de los condenados Rudecindo Chacana Baez y

Sergio Vásquez Campos, ya que, entre el auto acusatorio y la sentencia

condenatoria pasaron más de 11 años, ante lo cual la Corte razonó que: “…un

aspecto esencial del debido proceso o racional procedimiento –que cierta

85
EVANS DE LA CUADRA, Enrique, 2005. Los Derechos Constitucionales, Santiago, Chile,
Editorial Jurídica de Chile, Volumen II, pp. 28, 29. La negrita y cursiva es nuestra.
86
Sumado a lo anterior, y en el caso chileno específico, vemos que don José Luis Cea, al tratar
idéntica temática, en la Constitución de 1980, señala que un proceso es debido si se respetan,
entro otras garantías “la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el
oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, la adecuada asesoría y
defensa de abogados, la producción libre de prueba conforme a la ley, el examen y objeción de
la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para
revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores, el pronunciamiento de los fallos dentro
de los plazos legalmente previstos y la fundamentación de aquéllos en el régimen jurídico
vigente o, en su defecto, en los principios generales del derecho y la equidad natural”. (CEA,
José Luis. 1988. Tratado de la Constitución de 1980. Características Generales. Garantías
Constitucionales, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile. La cursiva es nuestra).

72
doctrina eleva a la categoría de garantía de la jurisdicción- es el de la

oportunidad del juzgamiento, de tal manera que éste advenga cuando el

conflicto de intereses y de valores puestos en juego por este contencioso de

derechos objetivos, se halle latente. / Es por esto que el artículo 14 nº 3 letra c)

del Decreto Supremo de Relaciones Exteriores Nº 778 de 1989 o Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos consigna que durante el proceso

toda persona acusada de un delito tendrá derecho, como garantía mínima, a ser

juzgada “sin dilaciones indebidas”. / A su turno, el artículo 8º del Decreto

Supremo de la misma cartera, Nº 783 de 1991 o Convención Americana de

Derechos Humanos, establece que toda persona tiene derecho a ser oída por

un tribunal “dentro de un plazo razonable””87.

Sumado a lo anterior, es que la Corte Suprema, conociendo en el año

2001 de un Recurso de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad, señaló que

“…conforme a la doctrina nacional, el derecho a un proceso previo, legalmente

tramitado racional y justo, que la Constitución Política de la República asegura a

todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de

los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de

ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa con

abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y

objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de

87
Considerando 8º, Causa Rol número 65743-1998, Corte de Apelaciones de Santiago.
73
interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales

inferiores, el pronunciamiento de los fallos dentro de los plazos legales previstos

y la fundamentación de ellos en el régimen jurídico vigente o, en su defecto, en

los principios generales del derecho y equidad natural”88.

Se agrega a lo antes dicho lo que plantea nuestro Tribunal Constitucional

al respecto el cual, por las temáticas que actualmente le corresponde abordar,

ha construido con el tiempo ciertas ideas basales del Debido Proceso, las

cuales ha utilizado sistemáticamente, construyendo lo que, tanto ella, como la

doctrina jurídica en general ha conocido como “Doctrina del Tribunal

Constitucional sobre el Debido Proceso”.

Podemos señalar que él ha entendido al Debido Proceso como “…aquél

que cumple integralmente la función constitucional de resolver conflictos de

intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada, protegiendo y

resguardando, como su natural consecuencia, la organización del Estado, las

garantías constitucionales y, en definitiva, la plena eficacia del Estado de

Derecho. A este respecto, el debido proceso cumple una función dentro del

sistema en cuanto garantía del orden jurídico, manifestado a través de los

derechos fundamentales que la Constitución les asegura a las personas.

88
Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 3643-2001.
74
 Desde esta perspectiva, el imperio del derecho y la resolución de

conflictos mediante el proceso son una garantía de respeto por el derecho ajeno

y la paz social. En síntesis, el debido proceso, más allá de consagrar los

derechos de los litigantes, y el poder-deber del juez en la forma que el

constituyente ha establecido para eliminar la fuerza en la solución de los

conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual pueda obtener la

solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento.”89. A ello ha

agregado la idea de que cuando se habla de que un procedimiento sea racional

y justo “…se traduce en que se debe configurar un proceso lógico y carente de

arbitrariedad y debe orientarse a un sentido que cautele los derechos

fundamentales de los participantes del proceso”90.

En cuanto a los elementos que constituyen esta institución, ha

reconocido ciertos elementos esenciales que lo componen, como “…la

publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho de acción, el oportuno

conocimiento de ella, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con

abogado, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y

objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de

interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales

89
Sentencia Tribunal Constitucional Causa Rol Nº 786-2007.
90
Sentencia Tribunal Constitucional Causa Rol Nº 2259-2012.

75
inferiores…”91, reconociendo además que dichas manifestaciones son

meramente ejemplares ya que, como lo señalamos anteriormente, la Comisión

de Estudios de una nueva Constitución así lo quiso. Esto es consistente, según

el Tribunal Constitucional con que “…la Carta Fundamental no precisa los

componentes del debido proceso delegando en el legislador la potestad de

definir y establecer sus elementos. De esta manera, es claro que no existe un

modelo único de expresión de las garantías integrantes del debido proceso en

Chile”92. Y esta delegación por parte del Constituyente, se deriva de una

conjunción del ya señalado 19 Nº3, inciso 6º de la Constitución, y el 63 Nº 3 del

mismo cuerpo que establece, en su numeral 3º que: “solo son materias de ley:

Las que son objeto de codificación, sea civil, comercial, procesal, penal u otra”.

Y siguiendo con nuestro análisis, pero ya centrándonos en lo que el

Derecho Comparado ha dicho, podemos ver que dicha garantía también está

recogida en Ordenamientos Jurídicos como el norteamericano. Esto se

evidencia en la existencia del llamado “Due Process of Law”, ya enunciado

anteriormente.

Con todo, es que podemos ver que la idea de Debido Proceso tiene una

importancia trascendental en el gran mundo del Derecho, y que a su vez incluye

91
Sentencias Tribunal Constitucional Causas Rol N° 2041-2011 y 1448-2009, entre otras.
92
Sentencias Tribunal Constitucional Causas Rol N 576-2006, 1557-2009, 1838-2010.
76
un conjunto de tópicos que es necesario tener en consideración, como lo es por

ejemplo, la idea de temporalidad dentro de todo proceso jurisdiccional. Sin

buscar adelantarnos, pero si deseando dejar en claro este aspecto, es que es

necesario dejar en evidencia tan relevante situación, especialmente en los

Procesos Administrativos.

No abordaremos cada uno de estos puntos, ya que esta no es la finalidad

de esta exposición, sino que ella es dejar en evidencia que uno de los

elementos básicos y esenciales en todo debido proceso es que este transcurra

dentro de un “plazo razonable y sin dilación indebida”, concepto que pasaremos

a tratar a continuación.

I.2.b. Concepto de “plazo razonable y sin dilación indebida”.

El tratar el concepto de “plazo razonable y sin dilación indebida” es,

actualmente, muy complejo, ya que a lo largo de la historia y en las distintas

legislaciones en donde dicho concepto ha sido integrado, se ha entendido que

su comprensión debe ser matizada en virtud de ser éste un concepto que “varía

77
en el tiempo y en el espacio en nuestra época”93, lo cual perjudica su posible

consagración unívoca y permanente. A esto se suma que integra dos ideas que,

a pesar de ser esencialmente las mismas, sí son innegablemente distintas,

como lo son el “plazo razonable” y la “dilación indebida”.

Pero no es menos cierto que a pesar de esta dificultad, igualmente han

existido un gran número de autores que, con mayor o menor profundidad han

tratado el tema94. Así su delimitación general es de suma importancia,

especialmente porque se trata de un derecho fundamental indeterminado. Así,

es la definición que Gimeno López nos da, la más clarificadora de sus

elementos centrales, al señalar que es “[u]n derecho subjetivo constitucional, de

carácter autónomo, aunque instrumental del derecho a la tutela, que asiste a

todos los sujetos de Derecho Privado, que hayan sido parte de un proceso

judicial y que se dirige frente a los órganos del Poder Judicial, aun cuando en su

ejercicio han de estar comprometidos todos los demás Poderes del Estado,

creando en él la obligación de satisfacer dentro de un plazo razonable las

93
GARCÍA PONS, Enrique. 1997. Responsabilidad del Estado: La Justicia y sus Límites
Temporales, Madrid, España, Editorial J.M. Bosch Editor, pp. 91-92. Extraída de la Sentencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH), caso Handsyde, de 7 de diciembre de
1976.
94
Dentro de estos podemos destacar a los hispanos García de Enterría, García Pons, González
Pérez, Martin-Retortillo Baquer, Gisbert Gisbert, Climent Durán, Soto Nieto, Pastor Prieto y en el
ámbito nacional a Aróstica Maldonado, Bermúdez Soto y Soto Kloss, entro muchísimos otros.

78
pretensiones y resistencias de las partes o de realizar sin demora la ejecución

de las sentencias”95.

I.2.c. La Objetivación del plazo razonable.

Atendiendo a que la idea de plazo razonable es menester encuadrarla

dentro de, al menos, unos parámetros básicos que eviten su excesiva

indeterminación, es que autores como García Pons se han tomado de las

propias sentencias dictadas por los Tribunales Superiores Europeos 96 –mucho

más avanzados que los nuestros en este aspecto- para extrapolar los

elementos que hacen posible, en las sentencias en concreto, la objetivación de

dicho derecho, y así poder determinar en concreto por parte del tribunal si en el

95
GIMENO SENDRA, Vicente. 1991. El Derecho a un proceso administrativo con todas sus
garantías, en: Revista Galega de Administración Pública, N° 1, Santiago de Compostela,
España.
96
Igualmente, y para el caso americano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
establecido que los parámetros esenciales a considerar al evaluar el respeto o irrespeto al
derecho a un plazo razonable dentro de un proceso judicial, son tres: a) complejidad del asunto,
b) actividad procesal del interesado y c) conducta de las autoridades judiciales. Así se establece
en las sentencias de causas como “Valle Jaramillo y otros vs. Colombia” y “Kawas Fernández
vs. Honduras”, entre otros.
Sin embargo, en años recientes se ha ido agregando un nuevo factor de interés para dicha
evaluación, como lo es la d) afectación generada en la situación jurídica de la persona
involucrada en el proceso –ver causa “Furlan familiares vs. Argentina”-.
79
proceso en análisis se vulneró o no el derecho plazo razonable y sin dilación

indebida.

Es así que podemos entender que existen criterios indiscutidos, sobre los

cuales se valora la idea de plazo razonable y que se conocen como los

elementos preceptivos y los elementos facultativos. Dentro de los preceptivos

están aquellos que la doctrina y jurisprudencia entienden como “elementos de

ponderación” y que son: la complejidad de la cuestión a resolver, el tipo de

proceso que se está siguiendo y los aportes –o perjuicios- que las partes y la

autoridad puedan realizar a este97. En lo tocante a los facultativos, como bien lo

dice su nombre, son de carácter opcional y basan su consideración en virtud al

caso en concreto en cuestión; dentro de ellos podemos destacar como los

principales: la importancia del litigio y el contexto social y judicial en donde se

desarrolla.

97
A estos criterios preceptivos de objetivación, algunos autores han sumado otros, como lo son:
el período a considerar, el contexto en que se llevaron a cabo las actuaciones y la importancia
del conflicto para el interesado.

80
 I.2.d. Los Elementos Preceptivos.

Sobre este punto es necesario precisar lo siguiente:

 Respecto de la complejidad del asunto a resolver: Es evidente que una

mayor complejidad del asunto conllevará normalmente una mayor

prolongación del proceso. Así, por ejemplo, el Tribunal Europeo de

Derechos Humanos cuando ha declarado Dilación Indebida se ha

basado en variadas ocasiones en que el proceso es, en virtud de sus

antecedentes, de simple solución y por ende no se entiende que este se

haya prolongado más allá de lo necesario. A su vez, se suma la idea de

que no todo retraso es posible de justificar en virtud de la complejidad,

por ende sólo hasta cierto punto es posible de utilizar dicha excusa.

En la práctica, este retraso puede provenir de variadas fuentes, como por

ejemplo lo extenso del caso, los altos intereses que pueden estar

vinculados, la dificultad para encontrar pruebas, la necesidad de practicar

trámites de suma complejidad, o incluso la propia materia en litigio; por

ende, si el caso es de público conocimiento, o los antecedentes del

mismo son de fácil investigación y estudio, no se puede entender una

prolongación más allá de la justamente necesaria.

81
 Pero en ambas situaciones –prolongación proveniente del asunto o de la

normativa-, siempre deben respetarse los principios básicos, como lo

pueden ser la celeridad, la transparencia, la eficacia y la credibilidad.

Finalmente, y citando a García Pons, es importante tener en

consideración “… otros dos aspectos por entrañar una colisión de

derechos fundamentales […] que afectan a la complejidad del litigio, y en

último extremo a la responsabilidad del Estado por su incidencia en el

comportamiento de las autoridades competentes […] y que son la

hiperactividad y la multiplicidad de instancias”.

 Respecto del tipo de procedimiento en que se sustenta el conflicto 98: El

tipo de procedimiento es un tema central a considerar, ya que no puede

hablarse de “plazo razonable” si se comparan dos hechos que, a pesar

de ser muy similares en sus presupuestos fácticos, son diversos en

cuanto al proceso legal al que se someten. Por ejemplo, no se puede

exigir igual celeridad entre un procedimiento de carácter ejecutivo, con

uno de carácter ordinario. Así se ha entendido ya que las características

de cada uno de los procesos judiciales y administrativos así lo exigen.

98
Se entiende como lógico una mayor demora cuando se produce retraso en virtud de que se
está aplicando una nueva normativa a la resolución de un conflicto y por ende se hace más
complejo al juzgador la utilización de ella, en virtud de su desconocimiento práctico, es decir,
cuando el retraso proviene de asuntos desconocidos o al menos poco tratados por la judicatura,
sí se puede entender una mayor prolongación del proceso.
82
 Respecto de los aportes que puedan hacer los sujetos e instituciones

que participan del proceso: En este punto podemos hacer una distinción

en cuanto a la parte o sujeto procesal que interviene en el proceso. Así,

podemos señalar que:

 Respecto del recurrente, ocurre en menor medida, ya que es él quien

está interesado en que se dé un curso progresivo acelerado del

procedimiento; es él quien –normalmente- busca que se falle

prontamente. Pero tampoco podemos exigir que lleve a cabo una

conducta exageradamente proactiva, dando cumplimiento inmediato a

cada una de las solicitudes del tribunal ya que puede verse perjudicada

su propia facultad de hacer ejercibles todos los derechos que el

ordenamiento jurídico le otorga, o hacer de ellos un mal o incorrecto uso.

Pero igualmente se han visto, tanto en Chile como el extranjero, casos

en que ha ocurrido dilación por parte del solicitante, por ejemplo: cuando

lleva a cabo cambios constantes de abogado, o cuando pide

reiteradamente extensiones de plazo, sin justificación plausible, o cuando

no se presenta al tribunal o a alguna otra diligencia, sin justificación

alguna.

 Respecto de las autoridades judiciales: este se entiende también como

otro de los criterios a evaluar para determinar si se ha vulnerado el “plazo

razonable” en el proceso. Es este quizás el elemento central –debido a la

83
 mayor frecuencia en su ocurrencia- a analizar, ya que el contenido

esencial de esta garantía obliga directamente y en primer término a los

administradores de justicia, y por ende al Estado como garante general

de sus instituciones pudiendo ver así comprometida su responsabilidad.

Es relevante considerar en este numerando el aporte que el Tribunal

Europeo de Derechos Humanos ha hecho, al señalar que en el análisis

que se hace se toman en cuenta dos posibles tipos de dilaciones: la que

se puede dar en un momento o etapa del procedimiento, o en la

generalidad del mismo, pudiendo ambas conducir a la declaración de

vulneración del derecho a plazo razonable. También ha señalado que

son aplicables las ideas de hiperactividad y de multiplicidad de instancias

que señalamos para el supuesto primeramente expuesto.

Finalmente podemos señalar que la principal excusa de la autoridad para

explicar estos hechos es la limitada capacidad para dar respuesta a la

demanda presentada, ya sea de carácter funcionarial o debido a falta de

recursos físicos.

Igualmente, es importante recordar que la idea de que un proceso se

desarrolle en plazo razonable y sin dilaciones indebidas, nace –al igual que

muchas otras ideas aplicadas a lo Administrativo-sancionador- con una finalidad

esencialmente penal. Por ende, el hacerlo extensivo a los primeros, implica un

esfuerzo mucho mayor que un simple trasplante de ellos, lo cual daría como
84
resultado una pobre aplicación de los mismos, sino más bien esta aplicación

debe ser como cota máxima y con matices, es decir, la comprensión que el

Derecho Penal tiene de este principio debe actuar como límite superior, ya que

como sabemos el Derecho Penal es –y así debe ser- muchísimo más

garantista, principalmente en virtud de la gravedad de los ilícitos que persigue y,

por ende, por las penas que puede llegar a aplicar.

Es así que, con todos estos elementos en mente y teniendo en

consideración su aplicabilidad a cualquier clase de litigios y dentro del contexto

de un país que se precie de ser moderno, podemos lograr con estos parámetros

una objetivación de dicho principio y poder evaluar, en el caso en concreto, si el

Procedimiento Administrativo-sancionador que se estudia ha vulnerado la idea

de plazo razonable y sin dilación indebida y por ende dejarlo sin efecto.

85
 I.2.e. Aplicación de la institución del Debido Proceso –y por ende, de las

ideas de plazo razonable y dilación indebida- en el

Procedimiento Administrativo-sancionador.

El concepto de Debido Proceso –que, a esta altura, ya hemos dejado

claro que es mucho más que sólo un concepto- es innegable que nace en virtud

de los procesos penales, y de las garantías con las cuales se intentaba proteger

al juzgado ante dichos tribunales. Pero tan cierto como lo anterior es el hecho

de que esto fue sólo el inicio. Ya en la Comisión de Estudios de la Nueva

Constitución, el abogado –y gran artífice de la Carta- Jaime Guzmán estimó que

la aplicación de dicho concepto era eminentemente jurisdiccional, pero

extendiéndose no sólo a lo meramente ejercido por los tribunales de justicia que

integran el Poder Judicial, sino también a aquellos órganos que ejerzan

jurisdicción, como por ejemplo la Administración Pública.

Sumado a lo anterior, está lo que plantea, respecto de la Convención

Americana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos al explicar el alcance de su Art. 8.199, expresando que “… esta

99
Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra
86
expresión –refiriéndose a las ideas de “debidas garantías” y “plazo razonable”-

se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial,

que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las

personas”.

A su vez, el Tribunal Constitucional ha establecido en diversos fallos la

aplicabilidad que la idea de debido proceso tiene dentro de los procedimientos

administrativos-sancionatorios. Grafica lo anterior la sentencia Rol 1.233 del

año 2008, la cual señala, en su Considerando 13º que: “…esta Magistratura -

refiriéndose al propio Tribunal Constitucional- ha sujetado las sanciones

administrativas al estatuto constitucional del artículo 19 Nº 3, en lo relativo a los

principios de legalidad y tipicidad, exigiendo que el acto administrativo

sancionador se imponga en el marco de un debido proceso…”100. Y es en virtud

de esta necesidad de que exista un debido proceso, que ha declarado la

inconstitucionalidad de diversas normas y reformas que se han intentado

promover. Ejemplo de esto último es lo que el tribunal falló respecto de un

requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que un grupo de

parlamentarios hizo a una reforma de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones, en donde estableció que existía vulneración a la garantía del

ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter.
100
Considerando 13º, Sentencia Tribunal Constitucional Causa Rol Nº 1233-2008.

87
debido proceso en sede administrativa cuando, entre otros casos, existía “…La

omisión de toda norma regulatoria del proceso y procedimiento a través del cual

pueden ser impuestas aquellas sanciones –refiriéndose a sanciones

administrativas-, contemplando la defensa de rigor.”101.

Incluso es más, el propio tribunal entendiendo las particularidades que

los procedimientos administrativos tienen dentro del gran universo de

procedimientos que existen a nivel jurisdiccional -y extrajurisdiccional-, es que

ha intentado establecer ciertos elementos que puedan caracterizar al debido

proceso en su faceta administrativa. Es así que autores como la profesora

Sandra Ponce de León Salucci han hablado de un “debido proceso

administrativo” en su faceta sancionadora, para caracterizar las particularidades

y precisiones que el Tribunal Constitucional ha hecho de tan extenso concepto,

dentro del ámbito en comento. Ella lo justifica en virtud de la “…amplitud con

que se ha establecido la garantía del debido proceso en nuestro Texto

Constitucional, como en la carencia de una regulación legal adecuada en

materia de atribución y ejercicio de las potestades de la Administración, en

especial, de la denominada potestad sancionadora”.102. Ello porque, “…en su

misión de guardián de la supremacía constitucional, ha de poner énfasis en el

101
Considerando 22º, Sentencia Tribunal Constitucional Causa Rol Nº 437-2005.
102
PONCE DE LEÓN SALUCCI, Sandra. 2013. Aplicación de los Elementos del Debido
Proceso al Procedimiento Administrativo en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en:
Procedimiento Administrativo y Contratación Pública, Santiago, Chile, Legal Publishing, p. 228.

88
control que le corresponde realizar respecto de la forma en que esa potestad

pública puede ser ejercida por la Administración, que como cualquier actividad

que aquélla emprenda, debe realizarse previa cobertura legal con miras a la

satisfacción de los intereses colectivos, promoviendo y respetando los derechos

fundamentales.”103.

Con todo, es que se hace innegable que la idea de debido proceso tiene

plena aplicación en el ámbito de los procedimientos administrativos, -y con ella

sus garantías constituyentes, como lo son las ideas de plazo razonable y

dilaciones indebidas-, ya que, a pesar de que no exista mandato constitucional

o legal que así lo exprese, la propia institución del debido proceso tiene una

amplitud tal que desde el momento mismo en que implícitamente se le consagró

en la actual Constitución Política de Chile, ella se entendió aplicable a todo

procedimiento en el cual se pudieren ver afectados derechos esenciales de la

persona, cuestión que ocurre a diario en los procedimientos administrativo-

sancionatorios. Es más, y tomando en cuenta el profuso tratamiento que el

Tribunal Constitucional ha hecho de dicha garantía, se ha comenzado a hablar

de ciertas características propias que pudiera tener en la materia que aquí nos

convoca.

103
PONCE DE LEÓN SALUCCI, Sandra. 2013. Aplicación de los Elementos del Debido
Proceso al Procedimiento Administrativo en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en:
Procedimiento Administrativo y Contratación Pública, Santiago, Chile, Legal Publishing, p.220.
89
 Pero sin perjuicio de lo anterior, creemos necesario el dejar establecido

que aún dicha proceso es incipiente, por lo que se hace necesario esperar un

mayor desarrollo, tanto de la jurisprudencia como de la doctrina, para poder

dejar claramente instituidos los elementos diferenciadores y característicos que

la idea de debido proceso tiene en el ámbito administrativo-sancionador,

cuestión que no la discutimos en lo absoluto, teniendo en consideración las

características propias que dicho instituto tiene en el Derecho Público

Administrativo, en su traza sancionatoria.

I. Capítulo 3.

Normas, institutos y principios aplicables pertenecientes al

Derecho Administrativo-sancionador.

I.3.a. Estudio y análisis de la historia de la ley Nº 19.880. Su artículo 24.

En este punto creemos de suma utilidad el practicar un estudio más

acabado de la ley Nº 19.880, que es aquella que establece las bases de los

90
procedimientos administrativos que rigen a los actos de los órganos de la

Administración del Estado, tanto en sus aspectos generales, como así también

en los específicos del artículo 24. Pero ¿por qué nos enfocamos en esta ley, y a

su vez en un artículo específico como es el 24? Vayamos por parte.

Respecto a la ley Nº 19.880104, ya en el mensaje presidencial –Mensaje

Nº 008-343, de 26.09.2000- con que ella fue enviada al Congreso, se establece

que persigue dos grandes fines: regular las etapas del procedimiento

dependiente de la Administración, y el obligar a la Administración a tomar

decisiones105. Respecto a este segundo punto –y que es el que mayormente

nos interesa-, el Ejecutivo señala que para esto es necesario establecer plazos,

los cuales los entiende como “…aquel espacio de tiempo que fija el

ordenamiento jurídico para que un órgano de la Administración ejerza sus

potestades o para que un particular que se vincula con dichos órganos, ejerza

104
Es de suma relevancia señalar que esta ley nace a consecuencia de la necesidad de dar
satisfacción al Artículo 63, Nº 18 de la Constitución Política. Esto porque ella mandata que “Sólo
son materias de ley: 18) las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
Administración Pública”.
105
Vemos que, en estricto rigor, el proyecto de ley no buscaba establecer un procedimiento
administrativo de carácter general, sino que perseguía fines mucho más modestos que los que
finalmente se obtuvieron. Esta “transformación” del proyecto se dio por el trabajo que en el
Congreso Nacional se desarrolló. Aquí se profundizó y amplió el proyecto original, obteniéndose
lo que hoy es ley de la República. Dichas introducciones tienen una evidente influencia de las
leyes españolas vigentes a la época –aunque también uruguayas y argentinas-.

91
sus derechos o cumpla sus obligaciones”106, logrando terminar con la dilaciones

indebidas.

Cuando el Presidente de la República envió este proyecto, tenía en

consideración que la regla general es que la Administración responda

oportunamente a las demandas de la ciudadanía pero, como toda regla general,

tiene sus excepciones: y es ahí donde se genera el problema que nos convoca.

En ocasiones, la autoridad no responde con la celeridad necesaria, cuestión

que, en voz del Mensaje, “…está dada, entre otras razones, por procedimientos

administrativos lentos, en razón de plazos excesivos o indeterminados”107. Y es

en consideración a estos inconvenientes que, alrededor del mundo, se han

ideado diversas soluciones como el establecimiento de plazos legales de

resolución de carácter perentorio así como también reglas para el silencio,

como lo son, por ejemplo, el silencio positivo y negativo 108.

Como contrapartida al establecimiento de plazos, también se señala que

en el actual derecho público, se sostiene que “…para el cumplimiento de sus

fines, la Administración no puede concebirse, en principio, como supeditada a

106
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 7. La cursiva es nuestra.
107
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p.4.
108
Tanto el silencio positivo como negativo los estudiaremos posteriormente como una de las
principales respuestas a la inactividad administrativa.

92
un plazo determinado, más allá del cual la Administración se vería impedida de

actuar. Ello, se agrega, derivaría en un perjuicio al interés general…” 109 pero,

por otra parte “…lo anterior no significa que el incumplimiento de los plazos por

una parte de la Administración no produzca consecuencias jurídicas. La

exigencia de un plazo tiene una finalidad conducente a la implantación de un

buen orden administrativo.

Luego, cada vez que la Administración no cumpla una obligación dentro

del plazo fijado, se atenta contra ese buen orden”110. Pero a pesar de lo

encomiable de dichas palabras, el proyecto original enviado, no consideraba

consecuencias de ningún tipo en caso de que no se respetasen, por parte de la

Administración, estos plazos. Es así que, como veremos más adelante, sólo con

la indicación propuesta por los senadores Larraín y Silva, se establece

expresamente la posibilidad de sanción al funcionario, pero solo para un caso

específico; cuestión que quedó reflejada en la parte final del último inciso del

artículo 24.

Pero el que los plazos no sean fatales para la Administración tiene

excepciones –en voz del Mensaje- y que son: “…los casos en que la ley

109
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 7.
110
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 8.

93
contemple expresamente la caducidad111 como sanción al incumplimiento de

plazos, o bien, que la ley establezca expresamente un mecanismo de

sustitución de dicha sanción que determine el destino de la obligación

incumplida.”112. Pero de dichas posibilidades, sólo la segunda se da, y que no

son otros que los supuestos de “silencio positivo o negativo”.

Tomando en cuenta todo lo antes dicho, es que este proyecto, en su fase

inicial, ya reconocía cierta incertidumbre respecto a los elementos que, para fijar

los plazos, eran tomados en consideración. Así es que señala que “dicha visión

de los plazos para la Administración genera incerteza para las personas

beneficiadas con una decisión que deba adoptar un órgano de la

Administración del Estado. Si a esto se suma que muchos procedimientos no

tienen plazo para dictar el acto terminal, o que no contemplan plazos para la

emisión de los actos trámite que fundan o preparan dicha decisión, el panorama

no es alentador.”113.

Así el proyecto, en pos de dar una aplicación concreta de estos

propósitos, es que considera necesario “…establecer y estandarizar los plazos

111
Instituto que estudiaremos en la II Parte de esta investigación.
112
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 8.
113
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 8. La cursiva es nuestra.

94
para la adopción de decisiones en la Administración. En tal sentido, el proyecto

establece lo siguiente:

1. El documento, solicitud o expediente no puede demorar más de 24 horas

desde su recepción, en llegar a la oficina correspondiente.

2. Las resoluciones de mero trámite deben dictarse, a más tardar, dentro de

las 48 horas de recibidos los antecedentes.

3. En un plazo de 10 días, contado desde la recepción de la solicitud o

expediente, deben dictarse los informes, dictámenes u otras actuaciones

similares.

4. Las decisiones finales deben dictarse dentro de los 20 días desde que el

expediente se halle en estado de resolver.

5. Dichos plazos pueden ampliarse (…)

6. Los procedimientos no pueden durar más de 6 meses, salvo caso fortuito

o fuerza mayor.

7. Por último, los plazos establecidos en el procedimiento, son de días

hábiles.”114

Dichos fines se ven reflejados esencialmente en el artículo 24 de la ley –

sin perjuicio de que el 25 recoge la idea de los días hábiles-, que señala

114
Texto extraído de la Historia de la Ley Nº 19.880, p. 10. La cursiva es nuestra.

95
“Artículo 24. El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que

reciba una solicitud, documento o expediente, deberá hacerlo llegar a la oficina

correspondiente a más tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepción.

/ Las providencias de mero trámite deberán dictarse por quien deba hacerlo,

dentro del plazo de 48 horas contado desde la recepción de la solicitud,

documento o expediente. / Los informes, dictámenes u otras actuaciones

similares, deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la

petición de la diligencia. / Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro

de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se

certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La prolongación

injustificada de la certificación dará origen a responsabilidad administrativa.”115

Este artículo generó diversas discusiones debido a que su importancia

era central al dar consagración expresa a uno de los principios básicos que el

legislador se había trazado inicialmente: la fijación de plazos. Es así que vemos

que en el Segundo Informe de la Comisión de Gobierno:

1º Se fija el artículo 24 como el que definitivamente contendrá dicho

mandato.

115
Artículo 24, Ley Nº19.880 que Establece las bases de los procedimientos administrativos que
rigen a los actos de los órganos de la Administración del Estado. La cursiva es nuestra.
96
2º Se señala que este precepto fue objeto de las indicaciones Nºs. 43, 44 y

45 del Boletín, las cuales no fueron exitosas, optando la Comisión por no

innovar en la disposición.

Pero es quizás la discusión en sala que se dio respecto a este artículo la

más interesante, esto por los efectos que ellas generaron en la futura ley y por

las reflexiones y conclusiones a que llegaron los parlamentarios.

Con dicha discusión, quedó de manifiesto que la norma persigue como

un fin esencial el establecer plazos para la Administración y que estos, a su vez,

sean respetados por ella. Pero ahí está el problema, ya que la práctica nos ha

dicho algo muy distinto, lo cual ha obligado a los jueces a que, en los casos

concretos en que, debiendo haberse obtenido decisión por parte de la autoridad

administrativa, esta no se ha logrado, a tener que apelar a otros factores para

que, en definitiva, se protejan derechos esenciales para los sujetos, como es el

del plazo razonable. Y es en estos “otros factores” antes dichos, que entran en

juego cuestiones como los principios que la propia ley Nº 19.880, como también

otras normativas que se encuentran vigentes actualmente en nuestro país116 y

116
Vemos que el Pacto de San José de Costa Rica, vigente actualmente en nuestro país, en su
Artículo 8° establece que dentro de las Garantías Judiciales se encuentra el que “Toda persona
tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier carácter”, entendiendo
97
que sirvieron de fundamento básico para que quienes dictan justicia,

desecharen decisiones por excesivamente dilatorias.

Es por esto que, inteligentemente, senadores como los señores Orpis o

Coloma advierten la fragilidad de la norma, la cual puede llegar a ser de

aquellas “meramente programáticas” –cuestión que sucedió durante largos

años-, dejándose así de cumplir uno de los fines esenciales de la ley. Pero por

otra parte está la imposibilidad de fijar plazos a la Administración que la

obliguen a una toma de decisiones -aun cuando haya llevado a cabo una eficaz

y eficiente actividad- únicamente por el hecho de cumplirse un plazo que la

obliga, sin que el asunto pueda resolverse en su mérito.

Importante es advertir que nosotros no planteamos el que sea necesario

establecer un plazo máximo de duración de carácter obligatorio e inalterable

para la Administración, pero si creemos firmemente que existen múltiples casos

en los cuales esta dilación va mucho más allá de lo que pudiese justificarse en

el caso en concreto, lo cual lleva como consecuencia que se vulneren diversos

principios y derechos que el administrado tiene en favor de sí. Por ende,

muchas veces será atendible la prolongación más allá de lo que el sujeto pudo

haber esperado inicialmente, pero siempre que se sustente en razones que la

que dentro de la expresión “cualquier carácter” se encuentra los Procesos Administrativo-

sancionadores.
98
expliquen y la justifiquen adecuadamente. Es por esto que el análisis de los

presupuestos propios de cada caso es esencial para determinar si existió o no

una dilación excesiva e impropia.

En concordancia con lo anterior, es que se explica la existencia de nueva

jurisprudencia que la propia Corte Suprema ha ido estableciendo. Reflejo de

aquello es el rupturista e innovador fallo Rol N°8682 del año 2009 que consagra

la posibilidad de hacer aplicable, en el Derecho Nacional, la institución del

Decaimiento del Procedimiento Administrativo-sancionador117, lo que evidencia

que, con el paso del tiempo, se hace cada vez más necesario solucionar este

tema.

Es así que el efecto producido por el decaimiento del procedimiento

Administrativo-sancionador nos conduce a hacer un análisis más profundo,

intentando buscar respuestas que permitan solucionar, sin vacilaciones, este

tema, para que a futuro no se sigan produciendo los problemas que hasta hoy

se han dado. Para esto, es que presentaremos un conjunto de fundamentos

que nos permiten hacer creer que este tópico es posible de solucionar con las

herramientas que hasta hoy existen en nuestro Derecho, a pesar de que estas

no sean las ideales.

117
Dicha temática la abordaremos en páginas posteriores.

99
 Es quizás el encontrar soluciones dentro del mismo Derecho

Administrativo-sancionatorio que sean satisfactorias al problema de la

temporalidad, una de las tareas más complejas, pero a la vez la más

satisfactoria, en pos de lograr respuestas certeras a dicha situación. Esto

porque, como en toda rama independiente dentro del Derecho, las

contestaciones primeramente deben intentar ser obtenidas dentro de su misma

área, ya que ellas estarán directamente enfocadas a dar una solución correcta

en virtud de lo especializadas y específicas que pueden ser para el problema en

comento.

Pero a pesar de lo ideal que sería aquello, es innegable que, en virtud de

que es una problemática en construcción, dichas conclusiones certeras no

existen. Es por esto que creemos necesario tratar aquellos tópicos que, en el

ámbito Administrativo, pueden servir como respuesta o guía general para esta

situación. Tomando esto en consideración, es que trataremos una serie de

instituciones, principios y reglas, que nos pueden servir para orientarnos en este

afán, logrando así obtener conclusiones útiles y aplicables. Así veremos en los

siguientes puntos de este trabajo cuestiones como la inactividad administrativa

y sus manifestaciones de silencio positivo y negativo –I.3.b.y I.3.c.i.-, también a

la Desviación de Poder, cuando ella se manifiesta como una ausencia de

actividad por parte de la Administración –I.3.c.ii.- y además ciertos principios de

100
la actividad administrativa que tienen directa vinculación con el tema en

comento –I.3.d.-.

I.3.b. La Inactividad Administrativa.

A primera vista podemos inmediatamente deducir, a grandes rasgos, que

al hablar de Inactividad, nos estamos refiriendo a una ausencia de actividad, a

una inacción por parte del órgano administrativo, a pesar de tener como

mandato el actuar.

A nivel internacional, el concepto de inactividad tiene una consagración y

un tratamiento que proviene desde hace ya varias décadas, por lo que su

estudio en la doctrina comparada y su aplicación en la jurisprudencia no son

nuevos. Pero como situación ya común en nuestro Derecho Nacional, esta

institución tardó varios años en lograr consagración expresa. Esto se produjo en

mayo del año 2003, por medio de la Ley de Bases del Procedimiento

Administrativo, la cual vino a salvar una gran problemática que afectaba

principalmente a los recurrentes de la Administración y que era el hecho de que

101
esta última muchas veces no se pronunciaba ante solicitudes de los primeros, lo

que los dejaba ante una incertidumbre que les era injusto soportar.

Es por esto que creemos necesario abordar este tema, intentando

abarcar todos aquellos puntos que son contingentes a este respecto, y que

permitan una comprensión global de dicho concepto, para luego poder abordar

las soluciones que la propia ley otorga.

I.3.b.i. Concepto.

Si seguimos el orden programático que Gómez Puente118 nos presenta

en el tratamiento de dicha temática, podemos ver que él intenta abordar desde

la esencia misma de su significación los conceptos de actividad e inactividad.

Así, remitiéndonos a lo que señala este autor respecto a María Moliner119,

podemos decir que la actividad se entiende como “estado de lo que se mueve,

obra, funciona, trabaja o ejerce una acción cualquiera”, y el prefijo “in”, expresa
118
Nos referimos aquí al texto, elaborado por el autor individualizado, llamado “La Inactividad de
la Administración”.
119
MOLINER, María. 1966. Diccionario de uso español, Madrid, España, Editorial Gredos. Cita
extraída de GOMEZ PUENTE, Marcos. 2002. La Inactividad de la Administración, 3° Edición,
Madrid, España, Editorial Aranzadi, p. 50.

102
ausencia o negación de la cosa expresada por el vocablo al cual antecede, por

ende, podemos entender, grosso modo, que inactividad es carencia de

movimiento, funcionamiento o acción.

Así, con esta simple y básica construcción semántica, podemos derivar

que, en principio, inactividad de la Administración no es más que ausencia de

acción, así como también funcionamiento ineficaz o tardío120, concepto que

tiene su homólogo en el concepto anglosajón de “Maladministration”121, el cual a

su vez, a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Continental, es más amplio,

siendo la inactividad sólo una de las especies de este gran género, ya que la

Mala Administración posee, según el autor, dos grandes categorías que

abarcan:

 Aquellas acciones de la Administración que son ilegales, entendiendo a

esta como un no sometimiento a los parámetros de actuación

120
Así, se habla de falta de actividad absoluta y relativa.
121
El mismo Gómez Puente entiende que el concepto Mala Administración “…aglutina
inicialmente un conjunto de conductas administrativas activas y pasivas que aún soportando o
eludiendo con éxito el control formal de legalidad propuesto por un sistema de garantías
deficiente e inadecuado resultan “injustas”. Esta alusión al “injusto” que resulta de la doctrina y
el derecho positivo ingleses no supone una valoración preconcebida de la justicia, de
connotación iusnaturalista, sino que viene referida al conjunto de principios formales, valores
materiales y reglas de buena administración que resultan del Derecho inglés positivo y
consuetudinario; lo injusto, en consecuencia, equivale aquí lo antijurídico” (GOMEZ PUENTE,
Marcos. 2002. La Inactividad de la Administración, 3° Edición, Madrid, España, Editorial
Aranzadi p. 54).

103
 establecidos legalmente, ya sean de naturaleza jurídica, como también

material.

 Aquellas omisiones o inactividades que, por mandato legal, debería llevar

a cabo la Administración, incluyendo tanto las omisiones jurídicas, como

materiales. Este es, exactamente, la idea de Inactividad Administrativa.

Para el caso nacional, es preciso señalar que, ni en la normativa, ni en la

jurisprudencia, y menos en la doctrina chilena, existe un concepto unívoco de

Inactividad Administrativa, situación compleja debido a que, a diferencia de lo

que ocurre en la Responsabilidad Civil Extracontractual, la Inactividad aquí

cumple un rol central, ya que la Administración, como sujeto pasivo de la

Responsabilidad Patrimonial de la Administración, no sólo está sujeta a deberes

de cuidado –como ocurre en el Derecho Privado-, ya que “…tiene, ya sea en

términos expresos o genéricos, el deber de realizar actuaciones a favor de los

particulares; es decir, está sujeta a deberes de actuación, […] constituyendo

incluso esta última hipótesis la regla general”122. A esto, agrega el autor -

planteamiento con el que concordamos- es que se hace relevante establecer un

contenido a dicho concepto, ya que no existe norma subsidiaria y porque

122
ROMÁN CORDERO, Cristian. 2005. Inactividad Administrativa y Responsabilidad del
Estado, en: Revista Chilena de Derecho, Santiago, Chile, Nº 67, Editorial Jurídica de Chile, p
408.

104
además, si no se lleva a cabo, se puede comprometer ilimitada e injustamente

la responsabilidad de la Administración.

Pero para que podamos construir un concepto de Inactividad

Administrativa, es necesario que fijemos claramente cuales, a nuestro parecer,

son los elementos constitutivos de dicha idea. Siguiendo a unos u otros autores,

estos elementos podrían verse levemente modificados, acentuados o

disminuidos, pero creemos que esencialmente son tres:

 Uno de carácter material, y que consiste en que exista pasividad o

inercia por parte del órgano de la Administración123.

 Uno de carácter formal -y que le da contenido y existencia al anterior-, y

que consiste en que exista el deber de actuar por parte del órgano124.

123
La doctrina ha distinguido a este respecto un conjunto diverso de actividades conferidas a la
Administración y que por ende pueden ser objeto de omisión. Así señala que dicha actividad
puede ser: declarativa o formal (se refiere a aquellas declaraciones que persiguen la producción
de efectos jurídicos. Puede ser tanto convencional, declarativa unilateral o normativa); o
material o técnica (que se refiere a la ejecución de facto de los actos administrativos, siempre y
cuando estos actos tengan repercusión externa a la organización que lo debe ejecutar). Pero
para que la inacción pueda ser catalogada como Inactividad Administrativa, es menester
también que la conducta omisiva se determine objetivamente, es decir, que realmente se
establezca que se vulneró el deber de hacer mandatado por el ordenamiento jurídico, y que a
su vez se fije indubitablemente el contenido de la misma, ya que sólo de esta forma se podrá
determinar la ilegalidad del actuar de la Administración.
124
Este deber de actuar puede poseer dos fuentes diversas: un mandato legal que ordene
dicha acción a la Administración o por, como señala Gómez Puente, el principio de la
autovinculación de la Administración.

105
  Y uno de carácter circunstancial –y que matiza y vincula con la realidad

dicha exigencia- y que surge de las condiciones sociales, culturales y

económicas del momento, y que no es más que a la Administración le

sea materialmente posible dicha actuación.

Importante es destacar que este último elemento de carácter subjetivo

puede ser discutible en el seno de una Responsabilidad Patrimonial de la

Administración como el nuestro, en donde aún no se logra consenso, ni

doctrinario ni jurisprudencial, respecto a si es objetivo o subjetivo. Si fuere

subjetivo, es innegable que dicho requisito pierde el carácter de tal, pero no es

menos cierto que ante la incerteza que existe a este respecto, creemos

necesario incluirlo como lo vemos en el sistema de Responsabilidad establecido

en la madre patria, en donde, al ser claramente objetivo, integra dicho factor

atenuante.

Por tanto, podemos decir que la Inactividad nace en virtud de que, a

pesar de la existencia de un mandato legal de operar por parte de la

Administración, y siendo dicho acto fácticamente posible, ésta no lleva a cabo la

acción ordenada, o como certeramente lo señala un autor: la Inactividad

Administrativa se entiende como la “…omisión por [parte de] la Administración

106
de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente

posible...”125.

Con esto vemos que la Inactividad Administrativa es quizás la mayor

demostración de Mala Administración, ya que implica no sólo el hecho de no

actuar e incumplir el mandato legal, sino que también desconoce el carácter

servicial –y prestacional-, transformador de la realidad, y reformador de las

situaciones sociales que posee la Administración para con un Estado Social de

Derecho como el nuestro.

I.3.b.ii. La Inactividad Administrativa. Situación en el Derecho Comparado

(España).

En el Derecho Comparado en general, podemos decir que la institución

de la Inactividad Administrativa ha logrado gran importancia. Para el caso

específico del derecho español, la idea de regular la inactividad nació derivada

del establecimiento del procedimiento contencioso-administrativo; mientras que

en la doctrina hispana, el primer gran exponente que se refirió a esta institución

125
GOMEZ PUENTE, Marcos. 2002. La Inactividad de la Administración, 3° Edición, Madrid,
España, Editorial Aranzadi, p. 123.

107
jurídica fue Alejandro Nieto quien en su libro “La Inactividad de la

Administración y el Recurso Contencioso-Administrativo” de 1962,

conceptualizó la idea de Inactividad y distinguió sus dos grandes tipos: La

Inactividad Formal y la Inactividad Material. Respecto a la primera, señaló que

es la simple pasividad de la Administración dentro de un procedimiento;

mientras que la segunda consiste en una inacción de la Administración, pero

referida a sus competencias ordinarias. Así, obtuvo una primera gran conclusión

y que es el hecho de que no es necesario, en los recursos contra la Inactividad,

el hecho de que se condicione a un acto previo, en un sentido formal y no a un

acto material.

Ingresando ya en la normativa Española, la antigua ley de 1956 sobre

Jurisdicción Contencioso-administrativa, fue el primer antecedente sobre la

materia. En virtud de lo que esta ley presentaba, los tribunales podían declarar

inadmisible una pretensión por el solo hecho de dirigirse en contra de un Acto

Administrativo que haya negado la actividad material, sin importar su contenido,

cuestión claramente nociva, en virtud de la protección de las garantías de los

ciudadanos frente a la Administración. Igualmente, es útil señalar que los

autores españoles de la época sostenían, en virtud de una serie de argumentos,

que los tribunales Contencioso-administrativos tenían el deber de conocer los

108
conflictos derivados de la Inactividad Administrativa126, a pesar de que las

herramientas que ellos poseían no eran las mejores para solucionar estas

problemáticas.

En virtud de la ley que actualmente rige la cuestión Contencioso-

administrativa (Ley 29/98), podemos señalar que ella plantea una serie de

supuesto que establecen los actos que son posibles de impugnar ante estos

tribunales especiales127, dentro de los cuales, para nuestro estudio, destaca

aquél que se refiere a la Inactividad Administrativa, respecto al cual se señala

que es posible de impugnar la Inactividad de la Administración, entendiendo por

esta su No-actuación cuando de una disposición general que no precise actos

de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté

126
Dentro de los argumentos que ellos planteaban para sostener dicha postura, creemos que el
más fuerte es el que plantean autores como Jesús González Pérez o Pedro González Salinas,
lo cuales planteaban que en la ley actual se señala que el recurso ante la Administración es
admisible cuando hay un acto, término que engloba todos los tipos de manifestaciones
Administrativas, ya sean expresas, tácitas o presuntas, y por ende no exclusivamente aquellos
concretos o escritos, ya que en todos ellos se puede incurrir en infracciones jurídicas. Esta
situación lo deja en evidencia el Art. 1 de la ley, pero esencialmente el Art. 37, inciso 1, que
señala: “el recurso contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y
los actos”.
127
Se pueden impugnar en virtud de esta normativa las siguientes cuestiones:
 Las disposiciones de carácter general.
 Los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía
administrativa, sean definitivos o de trámite,
siempre y cuando estos últimos impidan la continuación del procedimiento o decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto o produzcan indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos.
 Las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.
 La impugnación indirecta de disposiciones generales.

109
obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas

determinadas. Cuando la Administración no ejecute sus actos128.

A pesar de que esta disposición puede, a primera vista, ser muy útil en el

sentido de consagrar expresamente la idea de Inactividad Administrativa, y su

posible reclamación, no es menos cierto, como sostiene González Pérez que

esta afirmación, en la práctica, nada aporta, ya que si vemos el Artículo 28 de la

ley, lo que hace es exigir la reclamación previa y esperar tres meses, y, si no

existe respuesta al reclamo, sólo ahí quedará abierta la vía procesal, y por ende

se estaría sometiendo al mismo régimen tanto a la Inactividad Material como a

la Formal. Por ende, dicha consagración no implica ningún avance en la

protección de las garantías del administrado, ya que, como correctamente lo

señaló Nieto cuando publicó su texto, en 1962, “La Inactividad de la

Administración y el recurso contencioso-administrativo”, lo único que se hace es

transformar la inactividad material en formal, y someterla así al tratamiento de

esta última.

Pero Caballero Sánchez129señala que en el actual derecho español el

plazo que tiene la Administración para dictar resolución dentro de un

128
Idea extraída del Art. 24 de la ley 29/98 de la legislación española.
129
Idea extraída de la Conferencia dictada por el profesor Dr. CABALLERO SÁNCHEZ, Rafael.
2012. El Tiempo en el Derecho Administrativo. Prescripción y Caducidad, Conferencia dictada
110
procedimiento administrativo es de 3 meses, el cual, a diferencia de lo que

ocurre en Chile, es perentorio, originando el término de este en caso contrario.

Por ende, se puede hablar que no sólo existe un derecho a una resolución, sino

también a que dicha resolución sea dentro de plazo. Así aparece el concepto de

“plazo máximo de tramitación” que es, como señalamos, de 3 meses.130

I.3.b.iii. La Inactividad Administrativa. Situación en el Derecho Chileno.

Es difícil encontrar antecedentes que nos den luces acerca de la

Inactividad Administrativa antes de la aparición de la Ley 19.880 -la cual trató

expresamente las posibles soluciones ante la idea de “Silencio Administrativo”,

que posteriormente trataremos-, que vino a salvar un hecho que evidentemente

era necesario solucionar debido a las importantes consecuencias -negativas-

que se estaban originando en el derecho nacional.

en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago, Chile, el 07 de diciembre del

año 2011.
130
Pero como también agrega Caballero, la incorporación de esta figura tuvo importantes
efectos positivos, pero el aumento explosivo de procedimientos dentro de la República -en
virtud de la existencia de las Comunidades Autónomas que están facultadas para dictar sus
propios procedimientos administrativos-, lleva a que en la práctica el “choque” de normas sea
constante.

111
 En términos generales, esta ley se refiere a la idea de inactividad

administrativa indirectamente en distintos artículos, pero siempre en relación a

la derivación que de ella se produce hacia el silencio administrativo. Y en el

único caso en que se refiere en forma diversa a esta idea es en el artículo 43

para establecer los requisitos que originan la dictación del abandono del

procedimiento administrativo por parte de la autoridad cuando es el particular el

que se mantiene inactivo durante un cierto lapso de tiempo –sin perjuicio de que

sumado a ello está el artículo 44 que establece ciertas excepciones al

abandono antes señalado-. Pero como podemos ver a simple vista, esta

inactividad que origina la dictación de abandono se produce por una pasividad

del administrado, no del administrador, por lo que no estamos ante un supuesto

de inactividad administrativa.

Con lo señalado en el párrafo anterior, sumado al tratamiento que esta

ley hace respecto del silencio positivo y negativo, se ha pretendido hacer creer,

en especial a los requirentes de la Administración, que aquí se integran un

conjunto efectivo de soluciones ante el problema de la Inactividad, lo cual es

claramente incorrecto, ya que ésta es sólo una cara de la moneda, y quizás no

la más relevante. Por ende, en este acápite intentaremos establecer los

elementos esenciales para establecer un mecanismo efectivo de regulación de

la inactividad –en especial de la administrativa- en nuestro país.

112
 En sí, en nuestro país, como ya lo dijimos anteriormente, es difícil

encontrar antecedentes que traten esta temática; quizás lo más cercano a ello

es la idea de “Falta de Servicio” que existe en algunas de las normativas

especiales que rigen en Chile –por ejemplo, en el Código Sanitario-, ya que

ambas involucran la idea de omisión por parte de los entes públicos 131. Es en el

ámbito jurisprudencial en donde más ha tenido aplicación la idea de Inactividad

Administrativa, a través de variados reclamos interpuestos por particulares

afectados. Uno de estos casos es el que, en diciembre del año 2002, se

interpuso ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en el cual, por medio de un

Recurso de Protección, se reclamó Inactividad por parte de la Administración,

solicitud que fue denegada por la Ilustrísima Corte.

I.3.b.iv. La Inactividad de Administrativa. Su tratamiento Procesal.

Es importante abordar cuáles son los mecanismos y vías adecuadas que

actualmente existen en nuestro Ordenamiento Jurídico, que nos permiten

reclamar Inactividad por parte de la Administración. Normalmente se ha

señalado –y así ha sido en la práctica- que al no existir los tribunales de lo

131
Cercanía que incluso ha llevado a jueces y estudiosos a situar ambas instituciones en un
ámbito de igualdad total, lo cual es un error en virtud de que los presupuestos de una y otra son
similares, pero en ningún caso iguales.

113
Contencioso-administrativos que puedan hacerse cargo de dichos reclamos, el

mecanismo más eficiente es el del Recurso de Protección. Este hecho ha sido

criticado por varios autores, como por ejemplo el profesor Soto Kloss, el cual

señala que “… este mecanismo procesal, no es el idóneo para proteger

cualquier derecho de un ciudadano, ni menos para derechos o intereses

legítimos de éstos frente a la administración, sino para proteger derechos

específicos y determinados, los llamados “derechos fundamentales”…” 132. Por

ende, entendemos que sólo en el caso específico de que con la Inactividad de

la Administración se afecte un derecho resguardado por la garantía

constitucional consagrada en el Art. 20 de la Constitución Política se podrá

utilizar dicho mecanismo.

Siguiendo lo antes dicho respecto a las bases constitucionales del

sistema chileno, es que a su vez se entiende perfectamente posible que puedan

presentarse demandas contra la Administración cuando, por sus omisiones,

incumpla alguno de sus deberes legales. Dicha situación se ve sustentada

además en la garantía que la propia Constitución, en su Art. 76, inciso 2° 133,

establece.

132
SOTO KLOSS, Eduardo. 2005. La Protección de los derechos de las personas…, Santiago,
Chile, Editorial Jurídica de Chile.
133
Artículo 76, inciso 2°, Constitución Política de la República: “Reclamada su intervención en
forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni
aún por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión”.
114
 Respecto al tipo de procedimiento que se debe seguir, creemos que por

la ausencia de un procedimiento especial, se debe recurrir al procedimiento

ordinario, entendiendo a éste como supletorio. Pero aquí se nos presenta un

problema de complejas consecuencias: debido al desconocimiento por parte de

los jueces de este tipo de conflictos de tipo administrativo, es que el afectado

cae en una evidente indefensión, lo cual conlleva a su vez que se produzca un

incuestionable irrespeto del Principio de Tutela Judicial Efectiva. Cuestión que

también se presenta por medio del Recurso de Protección, al cual se le suma el

hecho de que por medio de este no se puede obtener indemnización por los

perjuicios sufridos.

Adentrándonos en la determinación de los sujetos legitimados para llevar

a cabo dicho reclamo es que creemos que está facultado todo aquél que tenga

interés en que se lleve a cabo la actividad no realizada por el ente público,

siempre y cuando la legislación, en alguno de sus presupuestos, les reconozca

el ejercicio de la acción. Esto en el entendido de que, si se admitiese a

tramitación alguna demanda por inactividad, se debe dar resguardo no sólo a

los que tienen derecho directo a la prestación, sino a todo aquél que pueda

verse perjudicado por la Inactividad.

Otro tema relevante a tratar es la idea de si es necesaria una

reclamación previa a la autoridad Administrativa que no realizó la actividad, a

115
efectos de que, posteriormente, se haga posible accionar la vía procesal. Si

vemos lo que la ley española señala al efecto, sería necesaria esta acción

anterior, a fin de que se le dé oportunidad a ella para que remede su no

actuación. Pero para el caso chileno, y entendiendo que la ley 19.880 nos

ayuda a resolver esto, es que creemos que no sería necesaria esta

reclamación, ya que no se está ante la idea de silencio administrativo –que es la

que regula le Ley 19.880-, sino que, precisamente lo que falta es la actuación

de la Administración, por ende se hace posible un reclamo directo.

Sobre las medidas cautelares podemos afirmar que idealmente para el

sistema nacional creemos útil establecer un mecanismo que haga compatibles

el respeto de dos ideas basales como lo son: la establecida en el Art. 32 de la

Ley 19.880, así como también el que la sentencia, en caso de ser favorable al

reclamante, sea realmente practicable, es decir, que tenga eficacia real.

Como uno de los últimos puntos, creemos menester también señalar

que, respecto a la sentencia, es necesario que ella se extienda a ordenar la

realización de toda aquella actividad que la Administración, a pesar de tener

que llevar a cabo, no lo hizo –sin perjuicio de que si ella ya es ineficaz para los

116
fines buscados con la solicitud inicial hecha por el particular, no se efectúe-, y

además a la indemnización de todo daño sufrido por el sujeto reclamante134.

Finalmente, y vinculado al párrafo anterior, es que también está la

problemática de cómo hacer que la ejecución de la sentencia sea eficaz:

creemos que se deben tomar todas las medidas, desde el mismo momento en

que se incoa la acción, que garanticen su cumplimento en caso de ser esta, en

algún aspecto, condenatoria, es decir, si es necesario tomar medidas

cautelares, ellas sí puedan ser adoptadas.

I.3.b.v. La Inactividad Administrativa. Sus tipos y posibles clasificaciones.

La inactividad de la administración puede verificarse a través de los más

variados supuestos, los cuales no necesariamente a primera vista

encasillaríamos como una clase o tipo de inactividad. Entendiendo aquello, es

que la doctrina, con un afán por organizar estas posibles manifestaciones, ha

134
Aquí se nos presenta un problema de ardua discusión que creemos impreciso abordar aquí,
y que es la idea de qué debemos comprender por “todo daño”.

117
entendido que existen dos grandes tipos de inactividad que, en sus elementos

centrales, consisten en lo siguiente135:

 Inactividad material: entendiendo a esta bajo la lógica de aquella omisión

que consiste en la no realización de una actividad física, cuyos efectos

traspasen los límites de la Administración, para llegar a afectar los

derechos propios de los particulares, como entes protegidos y

amparados por la primera.

 Inactividad formal: entendiendo a esta como la falta o ausencia de una

declaración jurídica correspondiente a la Administración, por mandato

legal136.

También se habla, como otra clase de inactividad, la llamada “Inactividad

orgánica”. Autores como Joaquín Meseguer Yebra, al referirse a ella señalan

que se presenta “…cuando la Administración no crea los órganos precisos para

el cumplimiento de sus tareas administrativas, o de la falta de ejercicio de las

135
Ideas extraídas del autor GOMEZ PUENTE, Marcos. 2002. La Inactividad de la
Administración, 3° Edición, Madrid, España, Editorial Aranzadi. En igual sentido: Alejandro Nieto
y Joaquín Meseguer.
136
Esta, como puede suponerse, a su vez se fragmenta en: inactividad formal normativa,
convencional y singular.

118
acciones que corresponden a la Administración para la defensa de los derechos

e intereses generales que tiene encomendados.”137

Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos desarrollados por los diversos

autores que abordan este tema, igualmente reconocen la debilidad de dichas

distinciones, al señalar que “[e]n realidad, resulta imposible encajar la infinidad

de supuestos existentes en alguna de estas categorías, por lo que la

funcionalidad de este tipo de clasificaciones no trasciende lo puramente

pedagógico y doctrinal.”138

137
MESEGUER YEBRA, Joaquín. 2001. La inactividad de la Administración como objeto del
recurso contencioso-administrativo, Madrid, España, Editorial Bosch p.9.
138
MESEGUER YEBRA, Joaquín. 2001. La inactividad de la Administración como objeto del
recurso contencioso-administrativo, Madrid, España, Editorial Bosch. p.10.

119
 I.3.c. La Inactividad Administrativa. Sus principales manifestaciones en

los Procedimientos Administrativo-sancionatorios. El Silencio

Administrativo y la Desviación de Poder.

Variadas son las manifestaciones de Inactividad Administrativa, ya sea

de carácter formal o material139 que se dan en el Derecho tanto Nacional como

Internacional. Pero en pos de preocuparnos en la temática central que nos

convoca, es que en éste acápite nos enfocaremos en aquella Inactividad

Administrativa que impide una terminación oportuna del proceso, lo que

conlleva la ausencia de pronunciamiento expreso que ponga fin al conflicto y dé

certeza a las partes de que existe resolución del caso concreto. Es por esto que

estudiaremos los principales aspectos de la principal manifestación de este tipo

de Inactividad, y que es el Silencio Administrativo y la Desviación de Poder

como manifestación de inactividad.

139
Para efectos de profundizar la amplia gama de manifestaciones de Inactividad
Administrativa, recomendamos consultar el texto de Marcos Gómez Puente ya citado (La
Inactividad de la Administración), ya que él nos presenta de forma coherente y sistemática el
conjunto de supuestos más importantes que deben ser considerados dentro de este concepto.

120
 I.3.c.i. El Silencio Administrativo como manifestación de Inactividad

Administrativa140 141.

Es quizás esta una de las mayores y más importante manifestaciones de

inactividad que actualmente existe en el Procedimiento Administrativo. Sus

implicancias y alcances, pero por sobre todo, la gran utilidad y protección que,

teóricamente, otorga a los administrados, la han hecho que se extienda

rápidamente a gran parte de las legislaciones occidentales de la actualidad. Es

por esto que creemos importante enfocarnos en su estudio y análisis, ya que las

problemáticas que ella vino a salvar, y por ende los efectos que se derivan de

ella, son de relevancia trascendente.

Variados son los conceptos que la doctrina ha otorgado a la idea de

Silencio Administrativo142. Creemos que debemos entenderlo como una mera

situación fáctica, la cual nace por la falta de resolución expresa en un proceso

140
Esta figura, como muchas otras dentro de nuestro derecho público nacional, ha sido
adoptada de la legislación española, en la cual se estableció en el año 1992, luego de una
ardua reivindicación doctrinaria por su establecimiento.
141
A pesar de que como puede deducirse, aquí nos centraremos en el tratamiento que la Ley Nº
19.880 hace del silencio administrativo, él no es el único cuerpo normativo que se refiere a ella;
ya que tanto con anterioridad como posteriormente a dicha ley, existió y existe normativa
dispersa que se refería al tema. Ejemplo de ello son: el Decreto Ley Nº 830, el Código Tributario
en su artículo 123 bis, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 30 del año 2004, la Ordenanza de
Aduanas en su artículo 121 b), entre otros.
142
Nos referimos a las definiciones “doctrinarias” en el entendido de que ni la ley Nº 19.880, ni
otro cuerpo normativo de nuestro ordenamiento jurídico vino a conceptualizarla.

121
por parte de la Administración dentro del plazo preestablecido para ello,

presumiéndose por ende una voluntad positiva o negativa del administrador,

conforme lo establezca la legislación para cada caso específico.

Es importante, desde ya, dejar claramente establecido que la institución

del Silencio Administrativo no debe ser entendida como una técnica jurídica que

busca interpretar lo que la Administración no dijo en tiempo y forma 143, ni

tampoco es completamente exacto pensar que viene a suplir la falta de voluntad

o resolución administrativa144, ni menos que es un instituto que puede servir de

excusa para que la autoridad, ejerciendo una supuesta “facultad de callar” no se

refiere al tópico específico145, sino más bien lo que busca es solucionar ciertos

143
Afirmamos que no busca esto ya que la Administración sólo puede formar su voluntad por
medio de actos expresos, que realmente dejen en evidencia lo que ella determine para el caso
en concreto, y por ende, al no decir nada, no hay manifestación de voluntad.
144
Tampoco creemos que busca suplir la voluntad Administrativa, ya que se entiende que dicha
institución igualmente opera para casos en que, por ejemplo, existió resolución por parte de la
Administración pero el particular no fue notificado en el plazo correspondiente o en la forma
debida.
145
Planteamos este último punto ya que existe un requerimiento de inaplicabilidad cursado ante
el Tribunal Constitucional (Causa Rol Nº 1.873-2010) respecto de un precepto del Código de
Procedimiento Civil, en el cual el tribunal quiso dejar clara esta cuestión, ya que un abogado, en
representación de la Municipalidad de Las Condes había alegado ante los tribunales civiles que
el artículo 65 de la Ley Nº 19.880 le otorgaba una supuesta facultad de no responder ante
requerimientos de los particulares. Ante esto, el Tribunal Constitucional señaló en su
Considerando 17º: Que, sin perjuicio de lo señalado en los considerandos precedentes, el
representante de la Municipalidad de Las Condes señaló en estrados que el organismo de su
representación, en la instancia administrativa, ejerció la “facultad de no responder” que le
concedería el instituto del silencio administrativo, regulado en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880.
De modo que, así, se pretende transformar una inacción administrativa premeditada y no
basada en un caso fortuito o fuerza mayor, en una potestad administrativa discrecional.
Lo anterior no es tolerable, comoquiera que en el derecho público chileno el silencio
administrativo está concedido para operar a favor de los particulares, poniendo término a una
situación de incertidumbre derivada de una petición no respondida por la autoridad, y no como
122
inconvenientes que nacen a consecuencia de la ausencia de pronunciamiento

expreso por parte de la Administración, a pesar que ella debió haberlo hecho.

Otra precisión necesaria es la correlación no absoluta existente entre

“Silencio de la Administración” y “Silencio Administrativo” que, correctamente,

hace Gómez Puente, al señalar que “… para esta situación fáctica, a la que

puede apelarse con la expresión silencio de la Administración, prevé el

legislador algunas medidas, entre las cuales se halla, como digo, la del silencio

administrativo. Quiero decir con esto, que el silencio de la Administración

antecede siempre al silencio administrativo, pero que este no siempre sucede a

aquél. La perención, por ejemplo, es otro de los efectos legales prevenidos más

tarde ante la falta de resolución administrativa…”146.

A su vez, por medio de esta institución, la ley lo que hace es anticipar el

efecto a la causa, lo que se resuelve con la idea de la “fictio iuris” 147, que no

una prerrogativa de ésta para ocultar su parecer respecto a un recurso administrativo sobre el
que debe pronunciarse. Todo ello, con arreglo a lo prescrito en el artículo 8º de la Constitución,
en relación con los artículos 23 y 59 de la Ley Nº 19.880.
146
GOMEZ PUENTE, Marcos. 2002. La Inactividad de la Administración, 3° Edición, Madrid,
España, Editorial Aranzadi, p. 607.
147
Así lo han calificado autores como Moraga Klenner y Bermúdez Soto refiriéndose a la Ley Nº
19.880, y siguiendo en ello lo que la Contraloría General de la República ha dicho al referirse a
ella como una “ficción legal del silencio administrativo” (Dictamen Nº 45191-2004). Sin embargo,
otra parte de la doctrina lo ha entendido más como una presunción legal, tomándose para ello
de otros dictámenes que han hablado de una “ficción legal del silencio administrativo” (por
ejemplo, el Dictamen Nº 64380-2009)

123
implica más que fingir una decisión administrativa; ficción que puede tener

diversos efectos: sólo produce la autorización de la revisión administrativa o

jurisdiccional de la situación fáctica derivada de la inactividad, cuestión que

ocurre con el silencio negativo; mientras que en otros casos se crea un acto que

produce todos los efectos propios como sí este realmente hubiese ocurrido,

cuestión que ocurre en el silencio positivo148.

Con lo antes dicho, es que por medio del Silencio Administrativo, lo que

se busca es garantizar los derechos de los particulares frente a la (in)acción

administrativa, tutelando así la posición jurídica de los interesados en la

resolución no pronunciada, lo cual hace entender que esta creación jurídica

nace con el fin de proteger y beneficiar a los particulares149. Así, se da término

al proceso con una resolución ficta. Hablamos de ficción y no de presunta –a

pesar de que normalmente ambos conceptos se utilizan indistintamente-, ya

que el Silencio Administrativo se deriva de un hecho cierto: el incumplimiento de

un pronunciamiento debido por parte de la Administración, fingiéndose que la

148
Conceptos ambos que trataremos posteriormente.
149
Si bien creemos que la idea de Silencio Administrativo nace para proteger a los particulares,
es innegable que también trae beneficios para la Administración, ya que por medio de éste se
logra proteger principios básicos que deben ser protegidos por la Administración –y que, en
caso de que no existiese esta institución, se verían violados y por ende podría verse afectada la
responsabilidad de los entes públicos- como la legalidad, la seguridad jurídica y la eficacia
administrativa.

124
resolución ha sido dictada, cumpliéndose con dicho mandato y entendiéndose

al procedimiento como concluido.

Pero, ¿porque existe dicha solución al silencio? En España, antes de que

el Silencio Administrativo existiese, cuando la Administración del Estado no

daba respuesta a los particulares que eran parte dentro de un procedimiento, no

se podía recurrir dicha actuación ya que los tribunales Contencioso-

administrativos sólo tenían un carácter revisor, por ende sólo se podía acudir a

ellos para que se pronunciasen respecto a actos expresos de la Administración,

siendo este el único objeto anteriormente permitido dentro del recurso. Así, si

no había acto expreso de la Administración, no había reclamación,

produciéndose una verdadera inmunidad jurisdiccional para la Administración y

un grave perjuicio para los intereses de la ciudadanía. En la actualidad, el deber

de resolver se mantiene para la Administración Pública, pero dejando ya estos

tribunales de ser meramente revisores, pudiéndose en ellos reclamar tanto por

acciones como omisiones de la Administración. Así dicho mecanismo viene a

salvar una problemática propia de la vida en sociedad: una cosa es lo que se

debe hacer, y otra muy distinta es lo que se hace.

Por su parte, en la discusión que en el seno del Congreso se dio

respecto al tema, senadores como el señor Coloma o la senadora señora

Carmen Frei, sostuvieron que lo que dicha ley buscaba es agilizar los
125
procedimientos que ante la Administración se ventilen, así como también el

obligar a la Administración a resolver las peticiones que ante ellas se presenten,

así como todo otro tipo de procedimiento administrativos150.

Sumado a lo antes dicho, y ya adentrándonos en el Ordenamiento

Jurídico Nacional y las garantías que la Carta Política establece, es que la idea

del Silencio Administrativo viene a vulnerar uno de los principios basales de la

Administración, y que es el Principio de Servicialidad de la Administración,

consagrado en el inciso 4° del Art. 1° de la Constitución Política 151. Es así que

en referencia a esta idea de Servicialidad del Estado, Soto Kloss, señala que es

“…un “deber jurídico” que la Constitución [Política de Chile] impone al Estado,

en razón de su finalidad y del carácter accidental e instrumental que posee152,

concebido éste -además- de un modo específico, como medio de

perfeccionamiento de las personas”153. Además, se podría entender que por

medio de este mecanismo, la autoridad administrativa competente para

150
Ideas extraídas de la Historia Fidedigna de la Ley, en específico del Boletín Nº 2594-2006.
151
Artículo 1, inciso 4°, 1° parte, Constitución Política de la República: “El Estado está al
servicio de la persona humana”.
152
Entendemos que la idea de accidental e instrumental del Estado viene dado en virtud de que
el Estado -y por ende la Administración- tiene un fin meramente temporal y servicial, por tener
un carácter de instrumento creado en favor de un ente superior y máximo: la persona humana.
153
SOTO KLOSS, Eduardo. 1995. La servicialidad del Estado, base esencial de la
institucionalidad, en: Revista de Derecho Público Nºs 57 y 58. Conferencia dictada en la XXVI
Jornadas de Derecho Público La servicialidad del Estado, Tomo I, publicado por el
Departamento de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, p. 20.

126
resolver, lo que podría permitirse es un mero desplazamiento de la

responsabilidad de dar una respuesta, en otra autoridad, eximiéndose así de

dicha labor.

El que Soto Kloss utilice la expresión “deber” conlleva que exista la idea

de “deber/obligación”, y por ende que dicho mandato jurídico constitucional de

Servicialidad sea exigible en virtud de un imperativo de la propia Constitución

Política, cuestión que a su vez deriva –siguiendo las ideas del mismo autor- de

la primacía de la persona que envuelve la integridad del Art. 1°. Esta idea la

expresa correctamente Nogueira Alcalá, el cual al referirse a esta temática

señala que “… hay aquí una concepción instrumental del Estado; éste no es un

fin en sí mismo, sino que un medio, un instrumento que tiene como fundamento

favorecer el desarrollo integral de los seres humanos. Esta concepción está

indisolublemente unida al fin que el Estado debe lograr, que no es otro que el

bien común”154.

Por ende vemos que la consagración de la Servicialidad del Estado –y

por lo tanto, la de la Administración- es un “… mandato que impone un principio

constitucional, y no por ser constitucional sino por ser principio, es el de integrar

154
VERDUGO MARINKOVIC, Mario, PFEFFER URQUIAGA, Emilio y NOGUEIRA ALCALÁ,
Humberto. 1997. Derecho Constitucional, Tomo I, Sección II, Bases de la Institucionalidad, 2°
Edición, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p. 112.

127
y animar cada una de las normas inferiores con los contenidos de aquél. De

este modo el principio no sólo exige respetar límites sino informar preceptos.

Esto importa una acabada intelección del principio en sí mismo y de sus

proyecciones”155.

Así es que la figura del Silencio Administrativo busca cubrir el riesgo de

irrespeto, por parte de la Administración, de este principio, disponiéndose la

producción de ciertas consecuencias jurídicas; protegiéndose al particular ante

la inacción de la autoridad. Sumada a la protección que de este principio hace

la institución del Silencio Administrativo, se entiende que también se protegen

secundariamente otros principios, como lo son el de la Garantía Judicial, el

Acceso al Proceso o la efectividad de otros derechos sustantivos que puedan

ser afectados por la Inactividad.

Con todo, es que se ha entendido por la doctrina, y así lo ratifican variada

normativa y jurisprudencia, que el soporte en que descansa esta institución es

la obligación que la Constitución y la ley imponen a la Administración, en virtud

de que ella siempre debe dictar resolución expresa, ya sea en los procedimiento

incoados a solicitud de interesado, como también en los iniciados de oficio en

155
VALDES PRIETO, Domingo. 1992. La Discriminación Arbitraria en el Derecho Económico,
Santiago, Chile, Editorial Lexis Nexis, p. 31.

128
contra de particulares, y siempre dentro del plazo que la ley establezca para

ello156.

Como hemos dejado en evidencia anteriormente, el Silencio

Administrativo tiene dos grandes manifestaciones: El Silencio Negativo y el

Silencio Positivo157. Ambas posibilitan que el administrado reciba respuesta

ante la pasividad de la Administración, pero dicha respuesta es diversa: puede

ser acogiendo la solicitud o rechazándola. Cada legislación tiene presupuestos

distintos para dar una u otra respuesta, por ende, aunque las situaciones

puedan referirse a temas similares, cada uno de los ordenamientos jurídicos

resolverá de forma autónoma si acoge o rechaza la petición.

156
Este último planteamiento lo creemos de gran relevancia, ya que la Administración también
debe dictar resolución expresa dentro de plazo en los procedimientos iniciados de oficio por
ella. Derivado de dicha idea es que se nacen distintas instituciones creadas por la doctrina -
muchas de ellas derivada de la propia normativa o del espíritu que ella posee- y que vienen a
salvar esta problemática; dentro de ellas se encuentra la institución del Decaimiento del
Procedimiento Administrativo Sancionador.
157
El tratamiento que nuestra legislación da a una y otra, a pesar de ser en gran parte adoptado
de la legislación hispana, tiene ciertas diferencias con ésta. Ello porque en España el silencio
negativo es una mera presunción de resolución, mientras que el positivo es una verdadera
resolución final.
Esto trae como consecuencia que, cuando se produce un supuesto de silencio negativo, sólo se
tiene una presunción de que se ha desestimado la solicitud, y en consecuencia se tiene la
posibilidad de recurrirla. Pero si la Administración resuelve ulteriormente fuera de plazo, como
es sólo presunción, ella puede estimarla o desestimarla libremente, es decir, no queda
vinculada por el carácter negativo del silencio, mientras que en casos de silencio positivo, si la
Administración resuelve extemporáneamente, queda vinculada por el sentido del silencio; o sea,
ese silencio que se ha producido –y que es positivo-, es un acto administrativo, aunque no esté
plasmado en papel, y la Administración ya no le puede dar vuelta atrás, sino sólo por medio de
la revisión de oficio por ilegalidad.

129
 La regla general, tanto en el Derecho Nacional como Comparado, es que

se entienda rechazada la solicitud por parte de la Administración, y sólo para

casos excepcionales expresamente señalados en la ley, se entiende la solicitud

aceptada158. A pesar de que esto, la situación se ha visto modificada con el

paso del tiempo, y cada vez es más común que se vayan ampliando los

presupuestos a favor de una respuesta positiva.

Sin perjuicio de esta favorable evolución y masificación que ha tenido la

institución, es que es importante no olvidar que la protección de los intereses de

la Administración es también un deber de la legislación en pro de los

ciudadanos, ya que la ampliación in extremis de las supuestos que impliquen

dar respuesta positiva ante una inacción puede conllevar que el interés público

se ponga en manos del privado, lo que claramente perjudicaría al Estado, como

ente que representa a los individuos.

Ya adentrándonos específicamente en la normativa Administrativa

Nacional, es que vemos en la Ley de Bases de los Procedimientos

Administrativos-sancionatorios (Ley N°19.880) que ambos tipos de silencio tiene

una consagración expresa en los artículos 64 -Silencio Positivo- y 65 -Silencio

158
Sin embargo, si nos enfocamos en el caso nacional, el primer artículo que se refiere a la idea
del silencio, en la Ley Nº 19.880, es el llamado “Silencio Positivo” en el artículo 64, lo que nos
da una apariencia de que esa sería la regla general y que por ende, el silencio negativo sería la
excepción. Pero, como veremos posteriormente, esto es solo aparentemente.
130
Negativo-, entendiendo a ambas como formas anormales de terminación del

Proceso, debido a no existir un pronunciamiento expreso de la autoridad. De

acuerdo a la ley, es que la Administración debe resolver la problemática y

notificar al interesado dentro de un plazo máximo de 6 meses –en virtud de lo

señalado por el artículo 27 de la ley Nº 19.880-, posterior al cual se podría

hacer aplicable, previa solicitud por parte del afectado, que dicha inacción se

declare ya sea silencio Negativo o Positivo159.

Respecto de la regulación del Silencio Positivo, el artículo 64 de la

LBPA señala que en los procedimientos que se inicien por solicitud de

parte, transcurrido el plazo máximo para resolver –que recordemos son 6

meses-, sin que la Administración se pronuncie, aquél podrá denunciar el

incumplimiento ante la Autoridad que debe resolver el asunto,

solicitándole una decisión acerca de su solicitud. Esta autoridad deberá,

en cumplimiento de sus funciones, entregar un documento que acredite

dicha solicitud, expresando la fecha, y a la vez hacer llegar esta solicitud

al superior jerárquico dentro de 24 horas. Si la autoridad que debía

resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados

desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se

entenderá aceptada. En dichos casos, el interesado podrá pedir que se

159
Artículo 27 Ley N°19.880.

131
 certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal.

Dicho certificado será expedido sin más trámite.

A su vez, sobre el Silencio Negativo, se establece que se entenderá

rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella

afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplica en los casos en que la

Administración actúa de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones

o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna

persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de

la Constitución Política. En todos estos casos, el interesado podrá pedir que se

certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. El

certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en

que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos

que procedan y estime presentar el afectado. Los plazos para interponer

recursos, en caso del Silencio Negativo, se contarán desde la fecha de

expedición de la certificación.

Creemos que tanto los artículos 64 como 65 pueden generar múltiples

críticas160 pero, dentro de ellas, estimamos que lo más peligroso se genera con

160
Una de ellas es la que hace Bocksang Hola en su obra “El Silencio Administrativo en el
Derecho Chileno”. Plantea que los cuatro supuestos sobre los cuales se basa la idea de
Silencio Negativo logran un alcance casi total. Refiriéndose a cada uno de ellos señala: “[e]n
primer lugar, el silencio negativo que aplica cuando la solicitud en cuestión afecta al patrimonio
132
la causal basada en el derecho a petición del artículo 19 nº 14 de la

Constitución. Esto, porque sin dejar de tener hasta cierto punto razón, una parte

de la doctrina ha señalado que: “1) toda solicitud presentada ante la

Administración implica un ejercicio del artículo 19 Nº 1, pues justamente se trata

de una petición a la autoridad; 2) por lo tanto, si no se dicta resolución expresa

en un procedimiento administrativo iniciado por solicitud de un interesado, se

aplicará el silencio negativo; 3) respecto de los procedimientos iniciados de

oficio por la Administración, se aplica el silencio negativo, en razón de la causa

anterior; 4) de acuerdo al artículo 28 de la Ley Nº 19.880, los procedimientos

administrativos pueden iniciarse sólo de dos formas: de oficio por la

Administración o a solicitud de persona interesada; 5) si en los procedimientos

iniciados de oficio se aplica el silencio negativo, si en los procedimientos

iniciados a solicitud de persona interesada también se aplica el silencio

negativo, y si no hay otras formas de iniciar un procedimiento, no cabe sino

fiscal. Esta última fórmula es lamentable desde un punto de vista técnico porque, como bien
advirtió E. Soto Kloss apenas entrada en vigencia la Ley Nº 19.880, “ello significa que no es
esto aplicable en los casos en que se afecte al patrimonio municipal o al patrimonio de…la
llamada Administración descentralizada”. Contraloría General de la República ha despejado el
tema, afirmando con claridad que “fiscal” en este caso alude a “estatal”, es decir, a “todos los
patrimonios de los órganos del Estado” (Dictamen Nº 27.274 año 2010).
En segundo término, debe aplicarse el silencio negativo cuando la Administración se pronuncia
sobre “impugnaciones o revisiones” de actos administrativos […] entendiéndose que tales
vocablos encierran una totalidad de los medios de impugnación procedentes contra un acto
administrativo […].
En tercer lugar, se aplica el silencio negativo en los casos en que la Administración actúa de
Oficio […].
Queda por examinar la cuarta causal de silencio negativo, la absurda corona del sistema: los
procedimientos en que se haya ejercitado por parte de alguna persona “el derecho de petición
consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política…”.

133
concluir que en todo procedimiento administrativo se aplicará siempre el silencio

negativo a falta de acto que resuelva expresamente la cuestión, salvo que

exista una norma expresa en contrario, dada la supletoriedad de la Ley Nº

19.880. Así, la combinación de la tercera y cuarta situaciones de silencio

negativo […] derechamente adquiere ribetes de carácter absoluto…”161.

Finalmente, y con un fin meramente reafirmatorio, es que la Ley

expresamente en su Artículo 66 les da a ambos tipos de Silencio, una vez que

estos se encuentren certificados, el mismo valor que tiene una resolución

expresa en uno u otro sentido. Pero aquí nace una pregunta respecto a la

certificación: ¿cuánto tiempo tiene la autoridad para que, una vez solicitada la

certificación, la lleve a cabo?, y ¿quién le asegura al particular que aquella

Administración que no resolvió en tiempo, emitirá el certificado “prontamente”?.

De variados dictámenes de la Contraloría General de la República

podemos entender que lo que importa en este caso es el momento en el cual se

lleva a cabo la solicitud de certificación por parte del administrado,

produciéndose en la autoridad inactiva una especie de “desasimiento” para

poder referirse al fondo del asunto; pero respecto al tiempo que tendrá para

dicha certificación, aún no existe solución satisfactoria ya que la Contraloría lo

161
BOCKSANG HOLA, Gabriel. 2013. El Silencio Administrativo en el Derecho Chileno, en:
Procedimiento Administrativo y Contratación Pública, Santiago, Chile, Editorial Legal Publishing.
p. 37 y ss.
134
único que ha hecho -y que creemos puede hacer- es incentivar a la autoridad

para que certifique.

Así lo ha dejado en evidencia en dictámenes como el Nº 31.821 del año

2009, en el cual, requiriéndose certificación por parte de un particular –Centro

de Formación Técnica Infomed- a la autoridad administrativa –Ministerio de

Educación- y no concurriendo ella, la Contraloría señaló que “En relación con la

materia, es necesario hacer presente que si bien el certificado a que se refiere

el citado artículo 64 de la mencionada ley debe ser extendido por la autoridad

que debe resolver el asunto que es objeto del respectivo procedimiento, ello no

afecta el ejercicio de las facultades fiscalizadoras que corresponden a esta

Contraloría General conforme al criterio contenido en el dictamen N° 46.951, de

2004, de esta Entidad de Control, razón por la cual se instruye a esa autoridad

para que efectúe sin más trámite la certificación requerida, adoptando,

asimismo, las medidas para hacer efectivas las eventuales responsabilidades

administrativas que puedan concurrir en la especie.

Como vemos, a pesar de ser bastante claros respecto de los

presupuestos necesarios para aplicar uno u otro tipo de silencio, como también

respecto de las consecuencias jurídicas aparejadas a cada uno de ellos, es que

igualmente quedan elementos que, en la práctica, traen aparejadas ciertas

problemáticas.
135
 Así, respecto del Silencio Positivo, uno de los problemas que podemos

ver es el de su prueba. Esto porque podríamos entender que si es necesario

acreditar dicha cuestión ante la propia Administración que debía de haberlo

dictado no hay problema, pero si se debe hacer valer dicho silencio ante

autoridad distinta, se puede estar ante lo que algunos autores han llamado

“probatio diabólica” de los hechos negativos, situación que podría ser aún más

gravosa si es necesario que la misma autoridad que no dictó la resolución

originalmente solicitada, y que por ende se le hizo aplicable la idea de Silencio

Positivo, debe emitir un certificado en que conste su pasividad –cuestión ya

vista en el párrafo previo-.

Es verdad que tanto para este tipo de silencio como también para el

Negativo, el certificado debe dictarse “sin más trámite”, pero el plazo fijado para

su solicitud -que en la práctica es el plazo fijado para la denuncia de la mora, es

decir, 5 días hábiles- es sólo inicial, con lo que se le otorga al particular la

posibilidad de determinar cuándo la solicitará, lo cual es especialmente

relevante para los casos de Silencio Negativo.

Sumado a lo anterior, está el hecho de que creemos que el acto que se

produce en virtud del Silencio Positivo puede tener características de contrario a

Derecho, ya que si la solicitud contiene elementos que la hagan inválida o

ilegal, la tardanza en su resolución no puede conllevar una aprobación de la

136
misma. Creemos que esto puede solucionarse a través de la misma solicitud de

declaración de Silencio Positivo hecha por el particular, sin necesidad de tener

que acudir al procedimiento de revisión de oficio. Sin perjuicio de ello,

igualmente creemos discutible esta situación, ya que el Silencio, tanto Negativo

como Positivo, deberían quedar a firme exclusivamente con el cumplimiento de

los requisitos expresamente impuestos por la ley para cada uno de los casos,

situaciones que no exigen la revisión del fondo del asunto para ser declarados

de uno u otro tipo. Creemos que la situación es totalmente discutible.

Y finalmente, para cerrar este tema, ¿es posible aplicar directamente

estas instituciones al caso de que el Proceso se haya iniciado de oficio por la

Administración? Tanto la doctrina generalizada, como la jurisprudencia, en

virtud de lo expresamente mandatado por los artículos aquí tratados, han

entendido que no es posible hacer una aplicación así de extensa de dichos

principios, ya que la ley habla de forma clara de “solicitud” -para el caso del

Silencio Positivo-, lo cual implica que existe un particular que inició la acción, y

también habla de “interesado” -para el caso del Silencio Negativo-, lo cual

implica igual idea. Pero a pesar de ello, sí creemos que estos preceptos pueden

servir de sobremanera como guía generalizada, los cuales correctamente

complementados con otros argumento jurídicos, nos pueden llevar a soluciones

eficaces y jurídicamente útiles.

137
 I.3.c.ii. La Desviación de Poder como manifestación de Inactividad

Administrativa.162

El hablar y plantear la idea de “desviación de poder”, a primera vista ya

nos indica, por su mera conceptualización, que ella puede estar vinculada con

la gran temática del Debido Proceso, no sólo en el ámbito Administrativo-

sancionador, sino que dentro del gran espectro que implica dicha institución.

Esto porque, cuando hablamos de desviación de poder entendemos que las

facultades que la autoridad -en este caso, administrativo-sancionadora- tiene en

sus manos han sido aplicadas de forma diversa a la que debió haber sido, lo

que conlleva que este poder, que la legislación le ha conferido, se utilice

malamente. Pero veamos en estricto rigor cuáles son los aspectos históricos y

elementos centrales de esta institución y cómo podemos vincularla

correctamente con la idea de Debido Proceso Administrativo-sancionador, y la

idea de temporalidad que ellos deben respetar.

162
Podemos señalar que todo acto de la Administración pública, como hemos visto, puede
contener vicios que contraríen lo preceptuado por el Ordenamiento Jurídico; uno de estos vicios
es el que nosotros conocemos como “Desviación de Poder”, y que también puede entenderse
como uno de las instituciones posibles a aplicar en caso de irrespeto del Debido Proceso
Administrativo-sancionador, en su mandato temporal.
138
 I.3.c.iii. Concepto.

El concepto de “desviación de poder” ha sido entendido y tratado de

diversas maneras y por distintos autores que han abordado este tema. Así nos

deja establecido el jurista uruguayo Julio Prat, el cual, en una de las obras

latinoamericanas más importantes que trata esta materia, nos reúne una seria

de definiciones de diversos e importantes autores. Así, podemos ver que él

plantea que históricamente la doctrina señala que dicha institución se da

cuando:

 Según Aucoc, “un agente de la Administración, realizando un acto de su

competencia, observando las fórmulas prescriptas por el legislador, usa

su poder discrecional en un caso y por motivos distintos de aquellos en

virtud de los cuales este poder le fue atribuido”;

 Según Laferriere, “hay un vicio consistente en desviar un poder legal del

fin para el cual fue instituido, haciéndolo servir a finalidades para las

cuales no está destinado” ;

139
  Según Hauriou, “un hecho de la autoridad administrativa que cumpliendo

un acto de su competencia, observando las formas prescritas y sin violar

formalmente la ley, utiliza su poder por motivos distintos de aquellos en

virtud de los cuales este poder le fue conferido, es decir, diferentes de la

163
salvaguardia del interés general y del bien del servicio” .

Sumado a esto está el hecho de que, debido a que la institución tratada

tiene un origen jurisprudencial francés, el Consejo de Estado de este país ha

entendido, históricamente, bajo este raciocinio que “[s]i según los términos

legales…la Administración posee el poder… dicho poder no puede ejercerse

sino en consideración al interés general. El agente público al decidir… ha hecho

uso de sus poderes con un fin distinto de aquel para el cual le habían sido

conferidos y su decisión debe anularse”.164

A su vez, en el Derecho Nacional, distintos autores han abordado la

temática, aunque no con la profundidad que lo ha hecho la doctrina comparada.

Así, autores como don Guillermo Varas Contreras o don Germán Boloña Kelly,

163
PRAT, Julio. 1957. La Desviación de Poder, Biblioteca de publicaciones oficiales de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo, Montevideo,
Uruguay, p.12.
164
PRAT, Julio. 1957. La Desviación de Poder, Biblioteca de publicaciones oficiales de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo, Montevideo,
Uruguay p. 129.

140
han criticado o directamente negado su existencia en el ordenamiento jurídico

nacional y otros, como doña Olga Gaona Vásquez o don Patricio Aylwin Azócar

la han acogido y conceptualizado. Entre los autores más recientes que han

tratado dicho tópico, está el jurista don Jaime Jara Schnettler quien, siguiendo a

doña Carmen Chinchilla Marín –y con una elogiable claridad-, la ha definido

como “aquella actuación del órgano administrativo que, realizando un acto de

su competencia y respetando las formas legales, ejerce su potestad en casos,

por motivos y para fines distintos de aquellos para los cuales le ha sido

conferida por el ordenamiento”165

Con todo, es que a pesar de las distintas conceptualizaciones que se han

dado a lo largo de la historia, se puede deducir que existen ciertos elementos

comunes esenciales a la idea de desviación de poder. Estos, en concordancia

con lo que la profesora Chinchilla señala son, a nuestro parecer, tres:

 Que el acto que se intenta impugnar tiene una presunción de ser

conforme al derecho;

 Que dicho acto se ejerce en virtud de potestades otorgadas legalmente,

y;

165
JARA SCHNETTLER, Jaime. 2004. La Nulidad de Derecho Público ante la Doctrina y
Jurisprudencia, Santiago, Chile, Editorial Libromar, p. 233.
141
  Que estas potestades son Administrativas.

Respecto del primer elemento señalado, podemos agregar –para

precisar- que éste es central para poder distinguirlo de otros medios de apertura

del “Exceso de Poder”166, ya que tiene la particularidad de que el hecho

reprochable está envuelto en una aparente legalidad formal, es decir, sólo

gracias al análisis interno la autoridad podrá percatarse de la vulneración al

espíritu de la norma, lo cual a su vez hace que esta institución actúe

subsidiariamente respecto de otras que pueden lograr fines similares, y que a

su vez poseen una prueba más evidente, y por ende más sencilla. Esto también

se entiende en virtud de que el cuestionamiento que se hace por medio de este

recurso es directamente a la probidad y rectitud del funcionario a cargo de la

actuación administrativa discutida, ya que el determinar que sí se produjo

desviación de poder implica asumir que él actuó conscientemente incumpliendo

la ley. Una vez que le vicio ha sido acreditado, el acto se anula.

Importante es destacar la problemática que conlleva esta entidad en

virtud de la complejidad de su acreditación, ya que en la mayoría de las

legislaciones que consagran esta institución, su prueba es muy restrictiva,

debido a los efectos gravosos que implica su aplicación al caso concreto.

166
Este concepto lo podemos entender, grosso modo, como aquél mecanismo creado por el
legislador para reclamar aquellas resoluciones o dictámenes del Administrador que, según el
Administrado, no son conformes a Derecho.
142
 Sobre el segundo elemento, lo creemos relevante en virtud de que lo que

ejerce la Administración no son derechos subjetivos, ya que estos últimos

tienen su origen en una relación jurídica concreta, sino más bien ejerce

potestades las cuales son dadas directamente por el Ordenamiento Jurídico, y

por ende se ejercitan sobre un determinado sujeto, sin necesidad de que este

consienta en ello, lo cual conlleva que la aplicación de la desviación es posible

respecto de cualquier actividad administrativa.

Pero de esto último nace una muy importante pregunta: ¿es posible

aplicar dicha figura en caso de Inactividad Administrativa? Al parecer sí. Esto en

virtud de que la Administración deja de ejercer una determinada potestad para

así no alcanzar el fin público perseguido que busca evitar. Esta inactividad se

ha entendido que puede tener dos tipos de manifestaciones: una en sentido

material167 y otra en sentido formal168, entendiendo en este último supuesto lo

que es propiamente (in)actividad administrativa.

A su vez, la profesora Chinchilla, también distingue en este último

supuesto, lo que entendemos como inactividad por silencio e inactividad por

167
Es decir, esto se daría por una pasividad en la dictación de una norma que permitiría que
otra, que mandata la elaboración de la primera, no tenga aplicabilidad práctica.
168
Esta situación se daría por una pasividad de la Administración en la realización de un acto
mandatado por ley, el cual no se llevaría a cabo, lo que a su vez produciría efectos jurídicos
diversos, determinados por el tipo de acto en concreto que debía realizarse.

143
omisión. El primer caso, se refiere a aquella inactividad de la Administración

dentro de un proceso administrativo169 y la segunda se refiere a aquél no hacer

de la Administración en toda otra actividad que no sea un proceso propiamente

tal, es decir, el no hacer dentro de las competencias no procesales que posee.

Finalmente, y respecto a la idea de que dicha institución sólo es aplicable

dentro de la Administración Pública, es que se hace necesario fundamentar

dicha afirmación, más aún si vemos que esta institución no nace vinculada a

esta rama del derecho, sino más bien a la idea el Derecho Procesal y de los

tribunales de justicia ordinarios. Tomando dicha situación en cuenta, es que a

su vez debemos, en este punto, distinguirla de las otras dos potestades

públicas que, junto con la Administración, configuran el orden general: las

potestades jurisdiccionales y las legislativas.

Sobre las jurisdiccionales, lo importante es evaluar si un juez, en el

ejercicio de sus funciones, puede incurrir en desviación de poder. La función

básica de un juez, como lo establece expresamente la Constitución Política en

su Artículo 76, inciso 1°, no es otra que “…conocer las causas civiles y

criminales, [de] resolverlas y [de] hacer ejecutar lo juzgado…”, por ende, su

función no conlleva el cumplimiento de un fin determinado, sino más bien ellos

169
Como podemos ver, este caso se encuadra dentro de lo que nuestra Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos soluciona por medio de la concreta consagración de los
llamados “Silencio Negativo” y “Silencio Positivo”.
144
deben aplicar la ley. En el caso de que una sentencia no cumpla los parámetros

legales y constitucionales que debe satisfacer, dictándose una resolución que, a

sabiendas del juez, no es conforme a derecho -incumpliendo así la función de

aplicar el derecho subjetivo al caso en concreto-, debe ser encuadrada dentro

de lo que conocemos como Prevaricación, pero no en la institución de la

Desviación de Poder.

Respecto al segundo punto -“Desviación de Poder Legislativo”- o, para

ser más exactos en el caso Legislativo, inconstitucionalidad por infracción al

principio de Interdicción de la Arbitrariedad, que se encuentra recogido en

Artículos como el 1°, 19 N°2 y 24 de la Carta Política, lo primero que hay que

considerar -al igual que en el caso del Poder Judicial- es si este Poder del

Estado tiene fines, impuestos por la propia Constitución, en la realización de

sus funciones. Nosotros creemos que no, ya que lo que nuestra Constitución

hace es establecer límites en cuanto a su contenido, porque por medio de la

creación de normativa, él puede buscar los fines que crea convenientes,

respetando lo consagrado principalmente en el Artículo 63 de la Constitución

Política, y los principios generales que deben inspirar a toda norma jurídica. Así,

en virtud de lo expuesto, es que no se puede hablar propiamente de

“Desviación de Poder Legislativo”, sino más bien de “Inconstitucionalidad”.

145
 Así, con lo antes expuesto, es que debemos realizar un análisis

similar que nos permita sustentar porqué esta institución únicamente es

posible de encontrar dentro del ámbito de las potestades administrativas.

Es más, se ha entendido, por un importante sector doctrinario que el acto

administrativo, para que se entienda desviado, necesita cumplir con dos

presupuestos básicos. Son:

 Que esta institución está -casi- exclusivamente asociada a las

facultades discrecionales de la Administración. Esto porque la doctrina

ha entendido que la aplicación de esta teoría a las facultades regladas

no se hace útil en virtud de que existen otros mecanismos más eficaces

que logran el mismo fin, y a su vez, por la dificultad probatoria que esta

institución posee -temática esta última que ya tratamos-. El atacar un

acto discrecional por ilegal, es mucho más útil, simple, y de efectos

similares, por lo que la desviación de poder no es necesaria. Así,

creemos que en teoría no existe exclusividad asociativa entre

desviación-acto discrecional, pero sí entendemos que en la práctica

dicha reunión es mayormente útil.

 Que, bajo el entendido de que la desviación de poder es aplicable a los

actos administrativos, la pregunta que surge es si ella es utilizable

146
dentro de la creación reglamentaria que posee como una de sus

facultades la Administración. En nuestro derecho nacional no existe un

tratamiento directo sobre este aspecto, pero creemos que, siguiendo la

postura que en la doctrina, la jurisprudencia y la ley española hoy

prepondera, ello si es posible, aunque dejando en claro las grandes

dificultades, especialmente probatorias, que ello conlleva. Además,

entendemos que el fin de un Reglamento es diverso al de un acto

administrativo, y los beneficios particulares que se pueden lograr por

medio de su mal utilización son diversos a los de un acto en concreto, lo

cual, por ende, la distancia de la idea de desviación de poder. Es

muchísimo más fácil el poder apreciar en un acto en concreto sí este

buscaba obtener beneficios particulares, que en un Reglamento que

posee una aplicación mucho más amplia y normalmente útil para un

conjunto de casos diversos que, en la mayoría de las veces, es

imposible de prever por parte del legislador reglamentario.

147
 I.3.c.iv. Antecedentes históricos. La situación francesa e hispana.

La figura conocida como “Desviación de Poder”, encuentra su origen

dentro de la jurisprudencia del Derecho Continental, específicamente en el

francés del Siglo XIX170, los cuales en un principio lo asociaron a la idea de una

extensión desmesurada en la utilización y aplicación de las facultades que por

ley los tribunales tenían, afectando en sus funciones e interviniendo en el

ejercicio propio de los otros poderes del Estado. Esta idea, por su misma

utilidad jurisprudencial, se fue extendiendo a aquellos actos administrativos

discrecionales, los cuales se habían entendido, hasta ese entonces, como

indiscutibles por la autoridad, debido a la idea misma que implica lo

discrecional. 171

170
En aquella época, los tribunales de justicia, para acoger dicho requerimiento eran muy
exigentes con los requisitos que ellos debían contener, ya que señalaban que era necesario
tener intención maliciosa, que a su vez fuese inequívoca y formal, y cuya intencionalidad fuese
el causar perjuicio.
171
Concepto que debe ser entendido, a grandes rasgos, como la simple libertad en la
apreciación que tiene la autoridad administrativa para ejecutar –o no- un acto administrativo.
Esto porque se entendía que la Administración ejercía dichos actos discrecionales en base a un
poder soberano de apreciación, lo cual iba en directa contradicción de un examen contencioso
de dicho acto, impidiendo su cuestionamiento por medio de recursos.

148
 Es así que la primera aplicación de la teoría de la desviación de poder en

la jurisprudencia de carácter administrativo se obtiene “… en circunstancias que

el Consejo de Estado francés fue llamado a estatuir en casos en que la

Administración había hecho uso de sus poderes de policía con un evidente

favorecer patrimonial […] situación ocurrida cuando el Consejo anuló el 19 de

mayo de 1858 el decreto de un alcalde que obligaba a los bañistas a abonar

una tasa en beneficio del establecimiento municipal de baños, aún en los casos

en que no se le utilizara […] Así, con el fallo Vernes [que es el fallo antes

descrito] se inaugura una nueva etapa. Dicha sentencia sostiene que el decreto

municipal del alcalde de Trouville tenía por objeto no asegurar el orden, la

defensa o la seguridad pública, sino procurar un aumento de recurso de la caja

municipal; no había sido, pues, dictado dentro de los límites de los poderes de

policía conferidos a la autoridad municipal ”172. Dicha sentencia produce gran

repercusión en el Primer Mundo, lo cual hace que comience su extensión a

otras latitudes, llegando a extenderse y a aplicarse hasta hoy en día.

Pero es debido a la excesiva prudencia que el Consejo de Estado –como

ente que juzgaba y aplicaba en aquellos casos la idea de Desviación de Poder-

tiene en la evaluación de los hechos que pudiesen generar la desviación, que

172
PRAT, Julio. 1957. La Desviación de Poder, Biblioteca de publicaciones oficiales de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo, Montevideo,
Uruguay, pp. 190 y 191.

149
su aplicación concreta es muy limitada. Esto debido principalmente a que el

contralor se limitaba en su análisis a la parte dispositiva de la decisión, sin

entrar a analizar los motivos reales que ocasionaron la decisión del

Administrador. Pero dicha situación se modifica favorablemente, ya que a partir

del Siglo XX, el contralor jurisdiccional comienza a examinar dichos motivos que

tuvo el Administrador en su decisión, evaluando íntegramente la legalidad del

acto. Sumado a esto está, como lo plantea el propio Prat, el hecho de que se

entiende y extiende el análisis de esta autoridad a todo acto administrativo

discrecional, no existiendo decisiones que escapasen de dicho control, lo cual

sumado a que la institución de la Desviación de Poder logró su consagración

definitiva –llamada “formulación tradicional”173 de la teoría-, encausan la

situación a un mejor futuro, y una mayor aplicabilidad práctica.

Tomando en consideración todo lo ocurrido en la vecina Francia, es que

en el año 1957, y por medio de la llamada Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-administrativa –hoy derogada-, es que esta figura se integra

expresamente en el ordenamiento jurídico de España. Así, el Artículo 70 de la

ley señalaba: “constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades

173
Cuando hablamos de Formulación Tradicional de la Teoría de la Desviación de Poder, nos
estamos refiriendo a que ella se perfeccionó gracias a la integración del principio de
“especialidad del fin” de la autoridad que dicta el acto, lo cual no quiere decir otra cosa que ella
sólo puede actuar en virtud de lograr obtener el propósito impuesto previamente por la ley para
dicha competencia, sin poder buscar otro, a pesar de poder ser este en beneficio del interés
público o en beneficio general.

150
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”,

conceptualización que se apega fielmente a lo que en el Siglo XX y en los

inicios del XXI se han entendido como elementos esenciales de dicha

institución.

Pero, al revés de lo ocurrido en Francia, la aplicación jurisprudencial tuvo

que esperar varias décadas para lograr plasmar dicha normativa. En estricto

rigor, no fue sino hasta 1978 que, con la dictación de la nueva Constitución, se

logró ejercer estas facultades, pasando esta institución como una meramente

existente en las leyes, a ser un indudable motivo de ilegalidad que limita la

actuación de la Administración. Actualmente la Desviación de Poder logra

sustentarse y aplicarse en España en base a la consagración expresa que de

ella hace el Artículo 63.1 de la LRJPAC174 y el Artículo 70, inciso 3° de la Ley

Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa175.

174
Artículo 63.1. Ley del Régimen Jurídico de los Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común: “Anulabilidad. Son anulables los actos de la
Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder”.
175
Artículo 70, inciso 3° Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa: “Se
entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos
de los fijados por el ordenamiento jurídico”.

151
 I.3.c.v. La situación en Chile. Análisis jurisprudencial.

Nuestros tribunales superiores de justicia176, a pesar de lo escuetos que

han sido en el abordaje de este tópico, si han intentado establecer la existencia

y aplicación que tiene la desviación de poder en los conflictos jurídicos

sometidos a la legislación nacional. Así, vemos que la propia Excelentísima

Corte Suprema, conociendo de la Apelación de un Recurso de Protección -

Causa Rol Nº 50-2005, “Inversiones Piccola Italia con Alcalde de la Ilustre

Municipalidad de Las Condes”-, es la que acoge por primera vez la aplicación

de la Desviación de Fin a un acto de autoridad.

176
A modo ejemplar, podemos señalar como causas recientes en que la Corte Suprema se ha
referido directamente a la idea de Desviación de Poder, las siguientes:
 Causa Rol Nº 50-2005, “Inversiones Piccola Italia con Alcalde de la Ilustre Municipalidad
de Las Condes”;
 Causa Rol Nº 5503-2005, “Rojas González, Víctor Hugo con Ilustre Municipalidad de Lo
Barnechea”;
 Causa Rol Nº 6493-2005, “Del Pozo Saavedra, Matías y otros con Ilustre Municipalidad
de Las Condes”;
 Causa Rol Nº 7019-2009, “Fierro Conejeros, Ricardo con Ilustre Municipalidad de
Freire”;
 Causa Rol Nº 5582-2010, “Ávila Romero, Jessica con Ilustre Municipalidad de Renca”;
 Causa Rol Nº 9210-2010, “Ramírez Quemper, Silvia con Director Hospital Juan Noé
Crevani”;
 Causa Rol Nº 1344-2010, “Yáñez Polizzi, Sergio y Pino Paiva, María con Ruiz-Tagle
Correa, Gabriel, Director Intituto Nacional de Deportes”, y;
 Causa Rol Nº 1148-2012, “Arneric Álvarez, Delia con De Las Heras Val, María José y
Kast Sommerhoff, Felipe, Mideplan”, entre otras.

152
 Dicho tribunal, ha señalado que los vicios que en nuestro ordenamiento

jurídico provocan la nulidad de derecho público de los actos emanados de los

entes administrativos, se producen por alguna de las circunstancias siguientes:

"ausencia de investidura regular del agente; incompetencia de éste,

irregularidad en la forma de gestación del acto; desviación de poder en el

ejercicio de la potestad”177.

El que la judicatura considere que un acto de la Administración posea

alguno de estos vicios, conlleva que se declare, por parte de ella, la Nulidad de

Derecho Público para con el acto viciado. Es decir, que se prive a aquél acto

administrativo de sus efectos jurídicos, en base a que en su nacimiento no se

satisfizo todos y cada uno de los requisitos de validez necesarios. La

problemática que esta situación ha acarreado es que en nuestra normativa

administrativa -a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Civil- no existe una

teoría consolidada respecto a qué implica la declaración de Nulidad de Derecho

Público. Por ende, han sido tanto la doctrina como la propia jurisprudencia las

que han debido solucionar esta situación.

177
Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 938-2009 “Torres con Fisco”.

153
 Así, si la Administración ha cometido errores que puedan ser calificados

como desviación de poder178, podrán ser atacados en base a lo preceptuado en

los Artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y específicamente en virtud del

inciso final del Artículo 7° al señalar que “Todo acto en contravención a este

artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señala”,

y que no es otra que la ya señalada Nulidad de Derecho Público 179. Esta

situación conllevará como principales efectos el que la declaración de nulidad

produzca efectos retroactivos, extendiéndose hasta el momento del nacimiento

178
A modo ejemplar, como jurisprudencia administrativa –y, en específico, dictámenes de la
Contraloría General de la República- que han tratado expresamente la Desviación de Poder,
podemos señalar:
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 513 de 1996;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 46815 de 1999;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 29516 de 2000;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 43507 de 2000;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 3420 de 2001;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 3837 de 2001;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 4143 de 2001;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 15999 de 2001;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 47181 de 2002;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 1337 de 2005;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 53493 de 2007;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 18.373 de 2008;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 50.043 de 2009;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 19807 de 2011;
 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 40152 de 2011; entre otros.

179
A pesar de no ser el tema esencial que tratamos en este texto, queremos recordar que dicha
nulidad tiene ciertas características básicas, que son: esta Nulidad actúa ipso iure, es decir,
opera de pleno derecho sin necesidad de declaración judicial; es ab initio, es decir, se produce
conjuntamente con el nacimiento del acto viciado; es insaneable, es decir, el acto viciado no
puede rectificarse posteriormente; es imprescriptible, en base a que posee todas las
características antes dichas, que impiden entender al acto como existente en algún momento -
sin perjuicio de que existen autores, como don Pedro Pierry Arrau, que creen que dicha
imprescriptibilidad es injustificable, más aún si vemos la situación comparada, en donde no
existen acciones de nulidad perpetuas-.

154
mismo del acto; también el que dichos efectos sean erga omnes, es decir, que

se apliquen respecto de toda persona; y finalmente, el que se anule todo otro

acto que se haya basado en el viciado.

A su vez, y para el caso específico de la vulneración del fin del acto

administrativo que conlleva la declaración de desviación, es que un acto, para

que no pueda ser atacado por dicha nulidad, debe tener una finalidad

determinada que se ajuste a lo señalado por el artículo 1°, inciso 4° de la

Constitución Política, el cual señala que: "El Estado está al servicio de la

persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe

contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de

los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y

material posible, con pleno respeto de los derechos y garantías que la

Constitución establece."

Siguiendo la línea antes descrita, es que el artículo 3°, inciso primero, de

la Ley Bases Generales de la Administración del Estado, indica que: "La

Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es

promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua

y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las

atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación,

ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance

155
nacional, regional y comunal". Lo antes dicho, se encuentra conforme a lo que

la doctrina autorizada señala, en cuanto a que de allí que "los actos

administrativos tienen una finalidad que será genéricamente el bien común y

específicamente el bien particular que se trata de obtener con su dictación" 180.

Así, nuestra jurisprudencia ha apoyado que una de las causales de

Nulidad de Derecho Público es la desviación de poder debiendo actuarse en

función de los fines para los cuales la Administración fue en cada caso

establecida o prevista, basamento éste que da cuerpo a la teoría de la

desviación de poder. Agrega que "hay que asumir como un hecho que los

firmantes del decreto cuya validez se examinan usaron de sus facultades para

una situación no prevista por el único llamado a ello: el poder legislativo, y a

través de una norma de carácter general, por otra indica dicha sentencia que si

el agente administrativo diligencia, entonces, motivos y propósitos diversos a

aquellos en vista de los cuales debe ejercerse el poder. Estableciéndose que

esta manera de ver las cosas apunta a la desviación de poder, que observa

objetivamente el destino teleológico del Servicio del Estado y reacciona para

protegerlo cada vez que él se ve extralimitado o torcido"181.

180
SOTO KLOSS, Eduardo. 1990. La Validez de los Actos Administrativos en el Derecho
Chileno, en: Jornadas Chilenas de Derecho Público, Valparaíso, Chile, Editorial EDEVAL, pp.
429 a 437.
181
Corte de Apelaciones de Santiago, abril 1998 G.J. N° 214, abril de 1998, pág. 81 a 85.

156
 Así, y como correctamente lo señalan las sentencias expuestas, es que

la desviación de poder, como institución protectora del fin de los actos

administrativos, tiene una importancia real para solucionar aquellas

problemáticas en las cuales estos actos se apartan de aquél, guiándose por

cuestiones meramente personalistas o, en general, cuestiones que no respetan

la voluntad general que guio la dictación de la norma que se utilizó como base

para elaborar la resolución administrativa.

En virtud de ello es que, como ha sostenido la Corte para aquellos casos

en que la prolongación del proceso administrativo-sancionador ha sido

excesiva, se puede usar como fundamento que quite validez a la sanción

impuesta, el que existe realmente una desviación de poder. Esto porque

sabemos que una de las finalidades de la sanción es que ella es de carácter

preventivo-represora, y por ende el que la autoridad dicte una sanción debe ir

de la mano con el fin que la ley le otorga a ello, respetándose así íntegramente

el principio de juridicidad.

Esto lo refleja el propio García de Enterría, al señalar que “… el acto

administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir

necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en un vicio legal si se aparta de él o

pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de una finalidad

157
pública…”182. Por ende, aunque la autoridad pueda adoptar una decisión que la

propia ley la faculta para ello, el acto igualmente estará viciado y será

jurídicamente ineficaz, ya que no respeta el fin que motivó la creación de la

norma.

Finalmente, es que podemos entender que la sanción, en aquellos

procesos dilatados exageradamente, “…justamente en razón de que, producto

de la inexcusable y excesiva demora […], dicho acto administrativo no fue

idóneo para cumplir con la finalidad preventivo-represora que las sanciones

administrativas tienen, y deben tener, de acuerdo a la ley.”183.

182
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. 2008. Curso
de Derecho Administrativo, 10º Edición, Madrid, España, Editorial Thomson Civitas, p.558. Cita
extraída de PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p. 258.
183
PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p. 259.
158
 I.3.d. Principios aplicables a la actividad administrativa en Chile.

El Derecho Administrativo, en general, y el Administrativo-sancionador,

en particular, tienen, al igual que todas las ramas del Derecho, un conjunto de

principios que guían e inspiran su desarrollo y aplicación, y que sirven de base

para el establecimiento y fijación de la normativa que ejercerán. En virtud de

ello, y para el caso de la temática específica que estamos abordando, es que

podemos establecer una serie de estos principios elementales que deben

respetarse si se desea llevar a cabo un Debido Proceso Administrativo-

sancionador, específicamente en su faceta temporal.

Es cierto que en gran parte de las ocasiones existe normativa específica

a este respecto, pero como ya hemos dejado en evidencia, esto no es una

constante absolutamente generalizada. Es por ello que creemos que si

apelamos a determinados principios propios de este Derecho podremos obtener

una solución acorde a las necesidades que este tema nos plantea, logrando así,

al menos, establecer una respuesta provisoria por mientras este vacío no es

corregido. Además este aporte también es de útil consideración para cuando

dicha cuestión se solucione derechamente, ya que el legislador deberá tener

159
como elementos de central consideración a estos principios, ya que su

vulneración implicaría fuertes -y negativas- consecuencias.

Los Principios de Eficiencia, Eficacia, Celeridad, Conclusivo e

Inexcusabilidad, tienen como elemento común básico la idea de que todos son

principios propios del Derecho Administrativo-sancionador. La idea de que estos

sean principios de esta área, nos plantea la necesidad de establecer,

primeramente, que entenderemos por este concepto. A nuestro parecer, y

rescatando las ideas que diversos tratadistas y textos en general han dado de

él, es que juzgamos que el significado que la RAE da a este término, en su

acepción legalista, es la más cercana al ideal buscado, al afirmar que “Principio”

es aquella “norma no legal supletoria de ella y constituida por doctrina o

aforismos que gozan de general y constante aceptación de jurisconsultos y

tribunales”. A este concepto, sólo deseamos hacerle una pequeña precisión:

que la idea de “Principio” no necesariamente está obligatoriamente vinculada

con el hecho de que ella no esté establecida en la ley; como constataremos

posteriormente, los “Principios” sí pueden establecerse por ley -sin perjuicio de

que ello les otorga un estatus distinto, al pasar a ser norma positiva

perteneciente al Ordenamiento Jurídico, y por ende exigibles directamente-.

Teniendo lo anterior en consideración, es que abordaremos el estudio de

esta temática en base al análisis que nuestra normativa nacional hace respecto
160
de estos tópicos. Así vemos que todos estos principios se encuentran

expresamente establecidos dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico, pero en

distintas leyes. Respecto de los principios de Eficiencia y Eficacia, ellos tienen

su consagración legal esencial en la Ley N°18.575 “Ley Orgánica Constitucional

de Bases Generales de la Administración del Estado”, mientras que los

principios de Celeridad, Conclusivo e Inexcusabilidad, encuentran su respectivo

establecimiento en la Ley N°19.880 “Ley de Bases de los Procedimientos

Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del

Estado”, situación la cual ya nos marca una diferencia, pero que para el caso en

cuestión no hacen más que afirman una idea que para nosotros es central:

ambos tipos de principios deben tener un respeto irrestricto si se desea

desarrollar un Procedimiento Administrativo-sancionador conforme a Derecho,

cuestión que muy certeramente señala Caldera Delgado al afirmar que “una

Administración que siempre actúe de manera regular y continua con sentido de

oportunidad, con eficiencia y eficacia, de manera coordinada y con la utilización

óptima de los recursos humanos, financieros, materiales, científicos y técnicos

que posea dará resultados que cumplirán, muy satisfactoriamente, la finalidad

del Estado consistente en “estar al servicio de la persona humana y de

promover el bien común” todo ello dentro de un contexto caracterizado por el

“pleno respeto a los derechos y garantías que establece la Constitución”184.

184
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Parlamento, Volumen I, p. 118.
161
 I.3.d.i. Los Principios de Eficiencia y Eficacia.

Es la Ley N°18.575 la que, por medio de la reforma introducida en ella

por la Ley N°19.653, de 3 de diciembre de 1999, sobre “Probidad

Administrativa”, estableció de forma indudable el respeto y debido cumplimiento

de ellos de forma generalizada, al señalar en su Artículo 3°, inciso 2°, primera

parte, que: “La Administración del Estado deberá observar los principios de […]

eficiencia, eficacia…”. Sin perjuicio de ello, y haciendo fidedigna referencia a

dicha ley, es que igualmente ambos principios se encontraban reseñados ya

antes de la reforma a la ley, específicamente en el Artículo 5°, inciso 1°, para el

caso de la Eficiencia, y en el Artículo 11, inciso 2°, para el caso de la Eficacia,

pero dicha referencias no eran globales, a diferencia de lo que introdujo la

modificación antes remarcada, y que es lo relevante en este caso.

Pero el establecimiento de dichos principios no es original del

ordenamiento nacional. Todo lo contrario, nuestro legislador tardó muchísimos

años en considerar dicha situación como merecedora de ser regulada por él, a

pesar de que existen antecedentes concretos que hacen que ver que dicho

tema ya era discutido a principios del Siglo XIX en países como Alemania y

posteriormente Francia, haciéndose hincapié en el hecho de que para que

162
existiese Estado de Derecho era menester que las leyes fuesen ejecutadas de

forma rápida por el Administrador, y que a su vez llevó a que se estableciesen

soluciones alternativas cuando dicha Eficacia y Eficiencia no fuesen respetadas

por la Administración.

A primera vista, podemos derivar que ambos principios tienen una

evidente vinculación y gran familiaridad, lo que hace que muchas veces sean

confundidos, o simplemente tomados como sinónimos; pero esto es un error. Es

cierta la cercanía conceptual de ambos, pero ella, como bien señalamos, es

sólo cercanía, más no sinonimia. Así vemos que:

 La Eficiencia debemos entenderla como “… la virtud y facultad para

lograr un efecto determinado, acentuándose su significación no tanto en

el resultado obtenido como en la aptitud o capacidad del agente para

producirlo. La eficiencia se vincula a la “productividad” y atiende

fundamentalmente a la consecución del máximo nivel de satisfacción

posible a alcanzar con los recursos disponibles”185.

185
MORAGA KLENER, Claudio. 2002. [Apunte] Principios con reconocimiento legal a que debe
observancia la Administración del Estado, apuntes de clases de la Cátedra de Derecho
Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, p. 3.

163
  La Eficacia, por su parte “… dice relación con la obtención intencionada,

en tanto orientada a un fin predeterminado, de un resultado o efecto

determinado por parte de una persona […]. Así, la eficacia se refiere a la

capacidad de un ente de satisfacer una necesidad social mediante el

suministro de bienes o servicios”.186

Por ende, podemos comprender que ambos se vinculan en el entendido

de que mientras el segundo busca establecer la necesidad de que se hagan las

cosas de forma correcta, el primero busca que ellas se hagan, además de

correctamente, en el tiempo debido, y de manera acorde a lo establecido; lo que

no es otra cosa que afirmar que la eficiencia dice relación con los medios para

el fin, y la eficacia dice relación con el fin. Como dice muy bien un autor, y

refiriéndose específicamente a la aplicación de dichos conceptos al campo

Administrativo “mientras el primero [refiriéndose a la Eficiencia Administrativa]

dice relación con la idoneidad del personal y con la simplicidad y rapidez en la

ejecución de los trámites, el segundo [refiriéndose a la Eficacia Administrativa]

mira el resultado global de la gestión desarrollada por el servicio, considerando

para ello los recursos humanos, la infraestructura y entidad de los bienes

utilizados…”.187

186
MORAGA KLENER, Claudio. 2002. [Apunte] Principios con reconocimiento legal a que debe
observancia la Administración del Estado, apuntes de clases de la Cátedra de Derecho
Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Chile p.3.
187
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Parlamento, Volumen I, p. 120.
164
 Pero si nos remitimos a la ley que los consagra para el caso nacional, la

pregunta que nace -gracias a la nula especificación conceptual que el

ordenamiento se hace de los mismos- es clara: ¿cuál es el ámbito de aplicación

y el contenido que tienen ellos dentro del ámbito Administrativo? La profesora

Camacho hace una correcta lectura de ellos al señalar que estos principios

tienen una doble concreción:

 “primero, como deber jurídico de la Administración, en cuanto

organización sustantiva (Artículo 3°); y

 segundo, en cuanto deber de las autoridades y funcionarios (inciso 1°,

Artículo 5°)”

Lo cual la lleva a entender que tanto la eficiencia como la eficacia

administrativa deben ser necesariamente aplicadas, y por tanto exigidas, tanto a

cada actuación Administrativa particular, como también a la actividad de un ente

u organismo Administrativo en su conjunto, como también a la actuación global

de cada una de las Administraciones públicas, lo que a su vez acarrea que

dichos principios debido a su vasta aplicación en el ámbito Administrativo,

otorguen a los administrados una protección de útiles consecuencias para ellos.

165
 Con todo es que así vemos que “… al establecerse la eficiencia y eficacia

de la actuación administrativa como deberes jurídicos de la Administración, es

indudable que la aplicación de tales concepciones y por ende la calificación de

las circunstancias en las que éstos deben operar, no admiten más que una

solución: se da o no se da la eficacia y la eficiencia en la actuación de la

Administración y, por tanto, se ha cumplido o se ha faltado a ellas […] la

efectividad de los mismos se convierte en una necesidad jurídica […]

constituyendo, pues, intereses o valores jurídicos que gozan por tanto de

protección jurídica […] [infiriéndose que]:

a) La eficacia y eficiencia de la Administración pública se constituyen a

partir de su formalización, en bienes o valores jurídicamente

protegidos, vinculados a la “promoción del bien común”[…]

b) No obstante el mandato imperativo […], hay dos exigencias que

necesariamente deben cumplirse para garantizar la operatividad de la

norma en cuestión:

1. La determinación de los objetivos que debe cumplir la

Administración en cada caso, a fin de promover el bien común, en

términos de materializar el mandato del primer inciso del Artículo

3° […]

2. La dotación de los medios suficientes para el cumplimiento de los

objetivos prestablecidos, de modo de garantizar “la atención de las

166
 necesidades públicas en forma continua y permanente y el

fomento del desarrollo del país. […]

c) La identificación de la Administración pública como el sujeto cuya

actividad es indispensable para la aludida comprobación de la

situación jurídica pretendida por la norma. […]188

I.3.d.ii. Los Principios de Celeridad, Conclusivo e Inexcusabilidad.

Ellos se encuentran expresamente consagrados en la Ley N° 19.880 que

“Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos

de los órganos de la Administración del Estado”, la cual en su Artículo 4°,

señala: “Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará

sometido a los principios de […] celeridad, conclusivo […] [e]

inexcusabilidad…”, respecto de los cuales -a diferencia de lo ocurrido para el

caso de los principios de eficiencia y eficacia-, existe una conceptualización

hecha por la propia ley, y que hace mucho más directo el análisis de ellos.

CAMACHO CÉPEDA, Gladys. 1996. Los Principios de Eficacia y Eficiencia Administrativas, en:
La Administración del Estado de Chile, Santiago, Chile, Editorial Conosur, pp. 536 y 527.

167
 Precisando lo anterior, es que en el Artículo 7° de la ley, se define lo que

debe entenderse por Principio de Celeridad, al señalar: “Artículo 7º. Principio de

celeridad. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de

oficio en todos sus trámites. / Las autoridades y funcionarios de los órganos de

la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación

del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los

trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que

pudiere afectar a su pronta y debida decisión. / En el despacho de los

expedientes originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho se

guardará el orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo

que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario,

de la que quede constancia.”189

Sobre este principio, es claro que por medio de su consagración lo que

se busca es lograr que los procedimientos administrativos se desarrollen de

forma expedita. Esto porque el establecer que la regla general será el impulso

de oficio se pretende que sea la propia Administración la que, por medio de sus

funcionarios, dé curso a las causas que en ella se ventilan y así obtener una

rápida resolución, que se ajuste a las necesidades de obtener una pronta

respuesta de la autoridad.

189
Artículo 7°, Ley N° 19.880 que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos
que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
168
 Esta idea es sin perjuicio de que en determinados casos, y debido a las

características propias de todo procedimiento, sea necesario el impulso de

parte, esto principalmente derivado de la idea de que ciertas diligencias, para

que sean exitosas y conduzcan a la resolución del caso, necesitan la

intervención activa del particular, como ente interesado en obtener una

respuesta o solución por parte de la Administración.

Respecto del Principio de Inexcusabilidad se consagra: “Artículo 14.

Principio de inexcusabilidad. La Administración estará obligada a dictar

resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que

sea su forma de iniciación. / Requerido un órgano de la Administración para

intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los

antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico,

informando de ello al interesado. / En los casos de prescripción, renuncia del

derecho, abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como

la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución

consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con

indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.”190

190
Artículo 14, Ley N° 19.880 que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos
que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.

169
 Este principio -muy vinculado al Conclusivo- lo que busca dejar en

evidencia en su inciso 1°, es el hecho de que es total y absolutamente

necesario que en todo proceso, ya sea iniciado de oficio o a petición de parte,

exista una resolución por parte de la autoridad, sin importar si ella es de suma

trascendencia en cuanto a su contenido o no. Lo que pretende es otorgar

certeza a todo administrado de que ante cualquier proceso en el que él esté

interesado, existirá un pronunciamiento del ente público que establecerá el fin

del de este –al menos en lo que respecta a esta instancia-.

Sumado a ello está la idea de que dicha resolución le sea informada, ya

que en la práctica para el sujeto es lo mismo el que no se le informe -por medio

de los mecanismos legalmente establecidos-, a que no se resuelva el conflicto,

ya que en ambos supuestos no sabrá qué ocurrió con el caso particular. Así, se

establece la necesidad de información para con él, para así poder garantizar

que él conozca lo decidido por la autoridad y pueda, si lo estima, accionar los

mecanismos que el propio Ordenamiento Jurídico le otorga para continuar con

el proceso.

Y finalmente, respecto al principio conclusivo –también conocido como

principio in dubio pro actione-, la ley señala: “Artículo 8º. Principio conclusivo.

Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración

170
dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual

exprese su voluntad.”

Este principio es de una importancia evidente dentro de todo

procedimiento administrativo –y por ende, del sancionador-, ya que lo que

busca es asegurar la existencia de una decisión final, es decir, que exista el

acto administrativo terminal –sea decreto, resolución u oficio-que dé clausura a

la discusión objeto del procedimiento. En muchas ocasiones se ha visto que la

Administración no se pronuncia expresamente respecta a un procedimiento del

cual debía emitir una resolución u opinión. Esta norma lo que busca es zanjar

dicha problemática por medio de la imposición de este deber.

Importante es destacar que este principio tiene directa vinculación con

dos grandes puntos que nos son relevantes: los plazos y las medidas

provisionales.

 El principio conclusivo y su vinculación con los plazos: Como ya hemos

instituido previamente, los plazos en la ley 19.880 tienen un tratamiento

especial y central dentro de su articulado, ya que ella se encarga de

establecerlos y regularlos. Para no repetir el análisis ya expuesto, es que

nos centraremos en aquellos puntos no estudiados hasta ahora.

171
 Inicialmente, y sin temor a equivocarnos, podemos afirmar que los plazos

sirven tanto para otorgar certeza jurídica al administrado de que, en un

determinado espacio de tiempo, la decisión administrativa estará lista;

como también para incentivar a que el administrador pronuncie dicha

decisión, ya que, en caso contrario, podría derivarse responsabilidad

administrativa sobre él –parte final, artículo 24-. Pero también esta idea

de plazo tiene estrecha vinculación con los casos en que la

Administración cae en la llamada “inactividad administrativa” como en el

“silencio administrativo” –ambos tratados en esta investigación-.

La ley Nº 19.880, en su artículo 23, consagra la obligatoriedad en el

respeto a los plazos que ella estipula, tanto respecto de las autoridades

como del personal administrativo, como también respecto de los

particulares interesados. A su vez, y considerando las circunstancias

particulares de cada caso y siempre que se cumplan los requisitos

expuestos por la ley191, es que el artículo 26 permite que dichos plazos

puedan, excepcionalmente, ampliarse, pero no más allá de la mitad de

191
En virtud a lo preceptuado por el artículo, es que es necesario, para la ampliación, el cumplir
una serie de requisitos. Estos son:
a) Debe ser declarado de oficio, o existir solicitud de parte;
b) Que no exceda más de la mitad de los mismos;
c) Que las circunstancias lo aconsejen;
d) Que no se perjudiquen derechos de terceros;
e) Tanto la ampliación de oficio, como la solicitud de parte deben ser antes del
cumplimiento del plazo, no pudiéndose ampliar un plazo ya vencido; y,
f) Que no exista disposición en contrario que limite el ejercicio de esta facultad.

172
los mismos, es decir, si el plazo es 20 días –como lo es para la decisión

final- éste puede extenderse hasta un máximo de 30 días.

Sumado a lo anterior, está lo establecido en el artículo 25 de la ley,

referido al cómputo de los plazos, el cual es bastante particular. Esto

porque establece como días de plazo los hábiles; pero a su vez amplía el

concepto que, en virtud del CPC, se tiene de ellos, al señalar que son

inhábiles tanto los sábados, como los domingos y los festivos, los que

sólo comenzarán a contarse desde el día siguiente a la notificación o

publicación del acto –cuestión que también difiere de lo entendido en el

CPC-. Dos ideas finales tiene este especial artículo: que si el plazo es de

meses, y en el mes de vencimiento no hay equivalente al día del mes en

que comienza el cómputo, el plazo expirará el último día de aquél mes,

respetándose así la idea del cumplimiento de los meses, por sobre el de

los día; pero, si el último día del mes es inhábil, se prorrogará el plazo al

primer día hábil siguiente.

Pero no son sino los artículos 24 y 27 los centrales en este punto: el

primero de ellos establece una serie de plazos respecto del desarrollo del

procedimiento administrativo. A saber:

-24 horas, desde su recepción: para el envío al funcionario del

organismo que le corresponda resolver la solicitud, documento o

expediente. Luego,

173
 -48 horas, desde la recepción de la solicitud documento o

expediente: para la dictación de las providencias de mero trámite. A

su vez,

-10 días, desde la petición del interesado: para evacuar dichos

informes, dictámenes u otras actuaciones. Y finalmente,

-20 días, desde la solicitud de certificación de que el acto se

encuentra en estado de resolverse: para dictar la decisión definitiva.

Pero como ya vimos al estudiar la historia fidedigna de esta ley, si

dicha certificación no se lleva a cabo, sin que exista justificación para

ello, dará origen a responsabilidad administrativa.

Y respecto al artículo 27, establece el plazo de duración máxima del

procedimiento administrativo: 6 meses; permitiéndose únicamente la

prolongación más allá de él por caso fortuito o fuerza mayor, cuestión

que deberá ser acreditada por el individuo que alega su ocurrencia

Considerando todo lo antes dicho, es que es claro que la ley de bases de

los procedimientos administrativos lo que busca es imponer una rápida

toma de decisión aun cuando, en la práctica, muchas veces no sea así.

 El principio conclusivo y su vinculación con las medidas provisionales: las

llamadas medidas provisionales –o también cautelares- podemos

entenderlas como aquellas decisiones de la autoridad tendientes a

asegurar el resultado de pretensión hecha valer, para evitar que la

174
decisión que pueda adoptar a futuro la autoridad se vea vulnerada a

causa de que, en el tiempo intermedio, se han llevado a cabo actos que

impidan poner en práctica lo decidido por el administrador. Por ende,

tienen un carácter eminentemente preventivo o asegurador de la decisión

futura.

La ley ha entendido que ellas pueden dividirse en dos grandes grupos:

1. Las medidas provisionales procedimentales. El artículo 32,

inciso 1º de la ley consagra la posibilidad de que se puedan

adoptar, una vez iniciado el procedimiento, este tipo de

medidas tanto de oficio como a petición de parte, siempre que

se estimen oportunas para asegurar la eficacia de la decisión

que pudiere adoptarse y que existan elementos que hagan

creer su necesidad.

2. Las medidas provisionales pre-procedimentales o

provisionalísimas. El inciso 2º y 3º del mismo artículo 32,

establecen la posibilidad de que dichas medidas también

puedan ser adoptadas antes de la iniciación del procedimiento

–lo que conocemos, en el ámbito procesal, como prejudiciales-,

pero su adopción se somete a exigencias mayores, ya que es

menester que el caso sea de urgencia y que sirva la medida

para la protección provisional de los intereses implicados. Pero

175
debido a su carácter aún más excepcional que las

provisionales propiamente tales, es que a la iniciación del

procedimiento administrativo –el cual no podrá ser más allá de

15 días siguientes a la adopción de la medida- del cual

dependa la medida, deberá ésta ser confirmada, modificada o

revocada por el funcionario a cargo, decisión que podrá

recurrirse en tiempo y forma. Si el procedimiento no se inicia

dentro de los 15 días, o iniciándose en plazo, la autoridad ante

la cual se sustenta éste no se pronuncia expresamente

respecto a ellas, quedarán sin efecto sin más. Entendemos, en

base a lo expuesto, que dichas medidas son un campo fértil

para que en su aplicación, se violen derechos de suma

relevancia para todo administrado. Es por ello que entendemos

que especialmente estas medidas –sin perjuicio de que

también, al menos en casos hipotéticos, podría incluirse a las

medidas adoptadas dentro del procedimiento- son susceptibles

de ser atacadas por medio del Recurso de Protección, basado

en su potencial arbitrariedad, derivada de su amplia

discrecionalidad, además de que, al no esperarse una

tramitación del procedimiento, se puede anticipar la decisión,

burlándose así garantías elementales contenidas en el principio

de debido procedimiento.
176
 De lo dicho por la ley Nº 19.880 –y que a su vez se ve refrendado en los

incisos siguientes del mismo artículo- en cuanto a los tipos de medidas

antes reseñadas, inmediatamente podemos derivar que ellas reúnen

tres grandes características:

1. “Son accesorias a un procedimiento, ya sea iniciado o por

iniciar. Se trata de típicos procedimientos “conexos” de

facilitación de eficacia.

2. Son indeterminadas. Iniciado el procedimiento, el elenco de

medidas provisionales que puede adoptarse es indeterminado

en principio. La discrecionalidad del órgano competente puede

ser limitada por la normativa especial que regule el

procedimiento que puede exigir la adopción de concretas

medidas provisionales.”192. Así podemos ver un conjunto

amplio de medidas que pueden variar desde una simple

amonestación, a incluso una suspensión del cargo o clausura

de local. 193

192
JARA SCHNETTLER, Jaime. Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo, Facultad
de Derecho, Universidad de Chile, pp. 127-128.
193
En conformidad a ello, es que el mismo profesor Jara, continuando con su análisis,
ejemplifica, por medio de normativa específica perteneciente al Derecho Público, casos en los
cuales la ley establece las medidas que se pueden adoptar, pero todas ellas respecto de
procedimientos específicos. Para ello se remite, por ejemplo, al artículo 130 de la Ley Nº 18.834
que crea el Estatuto Administrativo, en donde se da a entender que, en un procedimiento
administrativo, se pueden adoptar medidas como “…suspender de sus funciones o destinar
transitoriamente a otro cargo […] al o los inculpados, como medida preventiva.”. También
recoge lo preceptuado en el artículo 178 del Código Sanitario, en donde se expresa que “[l]a
autoridad podrá también, como medida sanitaria, ordenar en casos justificados la clausura,
177
 3. “Son temporales. Se extinguirán con la eficacia de la resolución

definitiva o si, con anterioridad a ella, circunstancias

sobrevenidas la vuelven innecesaria o improcedente.”194

Sumado a lo anterior, es que el inciso 4º pone un importante límite a las

medidas provisionales que pueda adoptar la autoridad: el no causar

perjuicios de difícil o imposible reparación, o que violen derechos

amparados por ley. Así, implícitamente se reconoce la posibilidad de que

las medidas tomadas sí causen perjuicio, hecho que no impedirá su

adopción, cuestión que, en la práctica, es la regla general, ya que el

otorgar ciertos efectos anticipados de la providencia definitiva al actor,

conllevará un daño respecto del sujeto o institución sobre el cual pesen.

Los incisos 5º y 6º se refieren a la conclusión de estas medidas, al

consagrar la idea de transitoriedad que les afectan, ya que ellas, si es

prohibición de funcionamiento de casas, locales o establecimientos, paralización de faenas,

decomiso, destrucción y desnaturalización de productos. / Estas medidas podrán ser impuestas
por el ministro de fe, con el solo mérito del acta levantada, cuando exista un riesgo inminente
para la salud, de lo que deberá dar cuenta inmediata a su jefe directo. Copia del acta deberá ser
entregada al interesado.”
También aborda el caso de la Ley Nº 18.168, Ley General de Telecomunicaciones que, en su
artículo 39, inciso 1º y 1º parte del inciso 2º, establece que [l]a Subsecretaría de
Telecomunicaciones podrá suspender hasta por 30 días el funcionamiento de un servicio,
cuando se contravengan normas técnicas del marco regulador a que se refiere el artículo 24 de
la presente ley, siempre que no se subsanen las observaciones que formule dentro del plazo
que fije para este efecto./ Respecto de los servicios de radiodifusión televisiva y servicios
limitados de televisión, esta medida tendrá el carácter de cautelar…”.
194
JARA SCHNETTLER, Jaime. Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo, Facultad
de Derecho, Universidad de Chile, pp. 128.

178
 necesario, serán alzadas o modificadas mientras estén rigiendo, sea por

la concurrencia de circunstancias que ameriten aquello o por existir

cuestiones que no pudieron ser tenidas en cuenta al el momento de la

adopción de la medida; todo esto, sin perjuicio de que estas siempre se

extinguirán con la eficacia de la resolución terminal que resuelva la

cuestión ventilada ante el funcionario público, es decir, siempre se

terminarán, a más tardar, cuando comience a entrar en vigencia el acto

administrativo que contiene la decisión final.

Mas aún, está el hecho de que, en virtud del artículo 11, inciso 2º de la

misma Ley Nº 19.880, se hace necesario que dicha medida cautelar sea

fundada.

Pero a pesar de lo nutrido de este artículo, nace una pregunta básica

¿cuáles serán las medidas que podrá adoptar la autoridad administrativa

en ejercicio de las facultades del artículo antes dicho? El legislador no lo

define en términos generales195, ni tampoco establece parámetros de

aquellos. Pero como la propia práctica administrativa lo ha demostrado,

dichas medidas deberán ser acordes con el fin perseguido, encuadradas

dentro del ámbito de las funciones propias de la autoridad que la adopta

y que siempre sean proporcionales y congruentes con la decisión

definitiva, además de no transformarse en lo que se conocen como

195
Sólo lo hace para casos específicos, como se ve reflejado en lo señalado en el pie de página
exactamente anterior.
179
medidas cautelares innovativas –que son aquellas que otorgan

anticipadamente la totalidad de lo solicitado, propias del derecho de

familia-, las cuales tienen un carácter aún más excepcional y que tanto el

contenido de la medida como su modalidad, se encuentren dentro de las

atribuciones que la ley le otorgan al funcionario. Sumado a lo anterior,

está el hecho de que ellas, en ningún caso, pueden prejuzgar el fondo de

la cuestión discutida, ni tampoco causar perjuicios irreparables, ni menos

que su adopción conlleve una violación de derechos amparados por las

leyes. En caso contrario, entendemos que, a pesar de ser por su

naturaleza un acto trámite- y por ende, en principio, irrecurrible, en base

a los artículos 32 y 15, inciso 2º de la Ley Nº 19.880-, ellas pueden son

susceptible de recursos ya que cabe dentro de una de las excepciones a

la impugnabilidad de dicho tipo de actos, al ser un acto administrativo

que causa indefensión.

Además de los requisitos ya enunciados e integrados expresamente en

el artículo 32, es que se ha entendido que dichas medidas, para que

sean adoptadas, ya sea antes o durante el procedimiento, o sean

confirmadas o modificadas durante el transcurso del mismo, necesitan

que existan elementos de juicio suficiente para apoyar dicha decisión. Es

decir, que exista una motivación razonable por parte del órgano que tomó

la medida, basada en una valoración razonable de los presupuestos y

antecedentes que doten de, al menos, aparente legitimidad a la medida –

180
es decir, que exista un “humo de buen derecho” o “fummus boni iuris”

que coloree la decisión adoptada-.

Ya de lo antes señalado podemos entender la trascendental importancia

que dichas medidas tienen, tanto en el Derecho administrativo-

sancionador, como en otras áreas del Derecho. Pero dicha relevancia se

hace aún más patente cuando la vinculamos con una de las ideas

centrales estudiada en esta investigación: la dilación excesiva de los

procedimientos administrativo-sancionatorios. Ello porque, ¿qué ocurre

cuando, adoptada una medida provisional dentro de un procedimiento

administrativo-sancionador, éste se dilata excesivamente, pasando dicha

medida cautelar -en la práctica- a ser una verdadera sanción para el

administrado? ¿No sería lógico limitar de alguna manera la mantención

de dicha decisión de autoridad?

181
 I.3.d.iii. Consecuencias jurídicas de la vulneración de estos principios en

los procesos iniciados de oficio por la Administración.

Nuestra normativa administrativa, como vimos establece una serie de

principios196 de esencial importancia y central respeto por parte de la

Administración. Por ende la vulneración de los mismos, debe traer un conjunto

de consecuencias que es necesario estudiar. Pero para ello, creemos necesario

centrarnos en las consecuencias que para nuestro tópico central implica; es por

ello que nos centraremos en el Proceso Administrativo-sancionador, y como la

prolongación temporal indebida de ellos implica una vulneración de los mismos,

especialmente en aquellos iniciados de oficio.

Hacemos la distinción antes descrita en virtud de que creemos que el

comportamiento que se puede tener respecto de aquellos casos en que el

proceso se ha iniciado a solicitud de parte es mucho más simple en el sentido

de que existe normativa directa que nos soluciona la problemática, haciendo

mucho menos discutible la posición que puede adoptar la autoridad ante una

reclamación que arguya como fundamento la vulneración de estos principios.

196
Útil es destacar que los principios abordados a este respecto no son los únicos establecidos,
al menos, en estas leyes. Basta para apoyar esto el ver el Artículo 4° de la Ley N°19.880.
182
Basta con remitirnos a lo que tratamos en tópicos anteriores, como el del

“Silencio Administrativo”, para ya tener referencias sustanciales de ello.

Es por ello que la utilización de los mismos, como en todos los demás

casos en que se hace una aplicación directa de los principios al caso concreto,

es mucho más evidente en aquellas situaciones en que no existe norma

expresa que, de una u otra forma, rescata estas ideas matrices y las plasma en

una norma de mejor concreción procesal. Es así que, a nuestro parecer, los

grandes casos en que esto se puede dar son aquellos procesos iniciados de

oficio.

Sabido es que -como lo hemos dicho antes- los plazos no son fatales

para la Administración197, y que su incumplimiento sólo genera

responsabilidades disciplinarias para el funcionario correspondiente. Sin

perjuicio de ello, es evidente que su vulneración debe implicar consecuencias

jurídicas que realmente den una protección real para el administrado afectado.

Esto, en base a la idea de que la existencia de los mandatos que la ley hace a

este respecto son para el Administrador como ente general, que sustenta todo

Proceso Administrativo-sancionador.

197
Ello se mantiene hasta hoy en día. Reflejo de ello son los dictámenes N° 77189 del año
2013, en el cual se señala expresamente que “…este Organismo de Control, en dictámenes
como los N° 957 de 2010 y 4.173 de 2012, entre otros, ha determinado que los plazos para la
Administración no son fatales, por lo que su inobservancia no afecta la regularidad de sus
actuaciones”. En igual sentido, los dictámenes 40.222 del año 2013, o el 33.295 del año 2012.
183
 Así, es que la ley mandata al Administrador a actuar con pleno respeto

de las ideas de Eficiencia, Eficacia, Celeridad, Conclusividad e Inexcusabilidad,

las cuales, de una u otra forma lo que buscan es que la autoridad desarrolle su

labor -en este caso Administrativo-procesal- cumpliendo la meta de otorgar una

resolución al caso concreto -Principio de Eficacia-, respetando la forma en que

ellos deben hacer, y por sobre todo, el tiempo adecuado para que ello tenga los

efectos jurídicos que se buscan con él –Principio de Eficiencia-.

Sumado a lo anterior, es que también la ley exige que los funcionarios

que actúen en los Procesos Administrativos lo hagan, tanto en el inicio como en

el desarrollo del mismo, de forma expedita, mostrando iniciativa propia para

lograr su resolución -Principio de Celeridad-, debiendo además obtener siempre

un acto decisorio que deje claramente establecida la voluntad del ente público -

Principio Conclusivo- , cuestión absolutamente necesaria e imposible de ser

negada por él, el cual incluso debe comunicarla a él o los particulares

interesados -Principio de Inexcusabilidad-.

Considerando todo lo expuesto anteriormente, es que podemos deducir

que evidentemente, aunque no exista norma que establezca plazos para la

Administración en este caso, igualmente le exige una serie de principios que

deben respetarse, y que con una prolongación excesiva serán indudablemente

vulnerados. Creemos que no deben existir dudas sobre esto, ya que en base a
184
ellos es imposible seguir sosteniendo la idea de que la Administración no tiene

plazos perentorios, tomando más aún en consideración los recursos con los que

actualmente cuentan los entes público, los cuales facilitan de sobremanera su

actuar.

Resuelto lo anterior, es que ahora la pregunta que surge es ¿cuál

debiese ser la sanción a aplicar en casos de vulneración de estos principios?

Aquí la respuesta es aún más discutible. Esto porque a lo único que podemos

echar mano es a lo que la jurisprudencia ha señalado a este respecto, situación

que aún es fuertemente discutida en su seno.

185
 II PARTE

LA EXTINCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVO-SANCIONADORES, EN ESPECIAL, LA TEORÍA DEL

DECAIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR.

Generalidades.

Cierto es que hasta ahora hemos estudiado y analizado un conjunto de

aspectos generales necesarios para entender cómo debe realizarse un

procedimiento administrativo-sancionador conforme a derecho, centrándonos

esencialmente en los aspectos temporales del mismo. Pero de dicha

investigación podemos extraer una pregunta central: ¿qué ocurre cuando el

administrador, dentro de un procedimiento administrativo-sancionatorio, que

debe dar cumplimiento a la gran garantía de un debido proceso –y por ende,

debe guardar respeto por las ideas de plazo razonable y la no dilación indebida-

, no se pronuncia respecto de la sanción a aplicar a pesar de tener a su

disposición todos los antecedentes necesarios para hacerlo? O dicho de modo

más simple ¿qué pasa cuando el Administrador o no sanciona nunca o se

demora excesivamente en hacerlo?

186
 Esta pregunta, que creemos es muy necesaria que sea respondida, no

posee una respuesta unívoca. Esto se debe a que en ciertas legislaciones -

dentro de las cuales se encuentra la nuestra- existe la idea de que los plazos

para la Administración no son fatales, teniéndose como meras

recomendaciones y que, a lo sumo, pueden acarrear responsabilidades

disciplinarias para el funcionario -cuestión que ocurre en el Derecho Público

Chileno en virtud del artículo 24 de la ley 19.880, ya analizado-, pero en ningún

caso puede poner en tela de juicio la validez de la sanción impuesta. Por ende,

se entiende que el sujeto que se ha visto afectado con esta demora excesiva en

la determinación de la sanción, no tiene otra posibilidad que someterse a la

sanción impuesta -a pesar de que se haya podido vulnerar el debido proceso - y

solo pedir, si él lo estima, la sanción administrativa interna que le pueda caber

al funcionario infractor.

Lo antes dicho lo refleja de forma precisa Caldera Delgado, el cual

señala que “[l]as potestades que la ley otorga a la Administración para cumplir

sus fines no pueden estar limitados a plazos fatales, los cuales impedirían que

aquella pudiera ejercer sus atribuciones, luego de transcurrido el término

establecido por la ley o el reglamento. Si el transcurso del plazo impidiera a la

Administración cumplir sus cometidos se causaría un grave perjuicio al interés

general que exige cada vez que sea necesario que la Administración ejerza sus

187
atribuciones legales para proveer adecuada y oportunamente a la satisfacción

de las necesidades colectivas”198.

El autor agrega “[l]a Administración debe ejercer sus funciones de

manera oportuna, continua, eficiente, eficaz y de acuerdo al ordenamiento

jurídico […]. Por ello cuando no se ha actuado oportunamente, dentro de plazo

fijado por la ley, existe responsabilidad administrativa y subsiste el deber

jurídico de ejecutar la acción omitida…”199. Pero la pregunta que se deriva es

obvia: ¿Sólo nace responsabilidad administrativa para con el funcionario?

¿Quién protege al administrado que ha sido sometido injusta y arbitrariamente a

un proceso evidentemente extenso, el cual claramente implica costos –no solo

económicos- para él? La respuesta de la doctrina y la jurisprudencia tradicional

ha sido, a pesar de sus matices, una: Nadie.

No nos queda otra opción que, al menos, poner en tela de juicio tan

autorizadas opiniones. Esto en virtud de que la vida en sociedad se debe se

desarrollar, a nuestro entender, “…con pleno respeto a los derechos y garantías

que esta Constitución establece”200, dentro de las cuales una de las más

198
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Parlamento, Volumen I, p. 194.
199
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Parlamento, Volumen I, p. 195.
200
Art. 1°, inciso 4°, Constitución Política de la República de Chile.
188
relevantes es la del artículo 19, Nº3, inciso 5º de la Carta Política. Por ende,

necesariamente dentro de nuestro ordenamiento jurídico debe existir un

precepto o mecanismo que, de una u otra forma, logre dar concretización real a

este principio, y por ende, protección real a la ciudadanía ante arbitrariedades

temporales posibles. Nuestra búsqueda, para estos efectos, ha logrado una

respuesta satisfactoria con lo que se conoce como la teoría del Decaimiento del

Procedimiento Administrativo-sancionador.

Pero dicha teoría no se encuentra aislada de la realidad jurídica actual.

Como toda institución del derecho, ella se establece y desarrolla dentro de un

contexto mucho más general. Así vemos que ella no es más que una derivación

de la llamada “Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo”, aplicable, como

puede entender a todo acto administrativo, dentro de los cuales evidentemente

se encuentra la decisión del asunto. Pero a su vez, esta teoría más amplia se

encasilla dentro de lo que la doctrina ha denominado como “Figuras Extintivas

de los Actos Administrativos”, en donde están instituciones como la Nulidad, la

Revocación, la Caducidad, el propio Decaimiento, e incluso el llamado

Agotamiento del acto.

Es por lo señalado en el párrafo anterior, que creemos necesario –

inicialmente-, referirnos brevemente a las instituciones que producen la pérdida

189
de vigencia de un acto administrativo, pero sin olvidar que dicho análisis

siempre estará enfocado en los actos decisorios y que tendrá como finalidad

básica el poder contextualizar, asentar, y hacer comprensible la idea del

Decaimiento del Procedimiento Administrativo-sancionatorio.

II. Capítulo 1.

La extinción de los actos administrativos.

Entendemos por extinción de los actos administrativos simplemente la

pérdida en la producción de los efectos de un acto emanado de la autoridad

pública administrativa. A modo de advertencia, es esencial señalar que nuestro

ordenamiento jurídico, y en específico, la Ley Nº 19.880 ya tantas veces

señalada, no hacen referencia alguna a las formas o mecanismos de extinción

de los actos administrativos, más no complejiza el estudio aquí tratado, ya que,

como veremos posteriormente, nuestro fin es poder vincular estos mecanismos

extintivos –y en específico, el del decaimiento del acto administrativo- con los

que la Ley de Bases aborda respecto de las causales de extinción de los

procedimientos administrativos, los que efectivamente sí se encuentran tratados

expresamente –Artículo 40-.

190
 Pero, volviendo a la idea de la extinción de los actos administrativos,

ellas si son tratadas por la doctrina, la que ha entendido que se pueden deber a

diversas causales que producen un mismo resultado –que no es otro que la

terminación de los efectos del acto, con ciertos matices, evidentemente-; así la

doctrina clásicamente201 ha hecho ciertos distingos que, para efectos de una

correcta comprensión, presentamos en el siguiente diagrama202:

201
Decimos clásicamente porque, como bien lo plantea Doris Piccinini García, los factores que
clasifican a estas figuras son múltiples. Por ejemplo, se pueden dividir en:
- Figuras fácticas –vencimiento del plazo, cumplimiento de la condición, satisfacción del
fin perseguido- y decisorias –retiro y la nulidad-;
- Clásicas y no clásicas, normales y anormales; etc.
202
Importante es señalar que la gráfica que se presenta no abarca todos y cada uno de los
modos de extinción de los actos administrativos, sino solo los principales. A su vez, hay autores
que no concuerdan en su totalidad con dicha orgánica. Ejemplo de ello es el profesor Olguín
Juárez –autor esencial en esta materia- que incluye a la Caducidad como un mecanismo de
extinción por vía de pronunciamiento, o como el profesor Rafaele Resta, quien integra a la
Nulidad como una manifestación del Retiro, e incluso el jurista Tristán Bosch, el cual solo le da
importancia a la anulación y a la revocación.
También hay autores que hacen un distingo distinto entre estas categorías, como el profesor
Moraga Klenner, quien al hablar de la extinción de los actos administrativos en su Tratado de
Derecho Administrativo, varias veces tratado en esta obra, distinguen entre causales naturales
–en donde integra al Agotamiento, la Caducidad y el Decaimiento_ y las causales provocadas –
Invalidación, Revocación y Nulidad-.

191
 Modos de extinción de
los actos administrativos
Normal Anormal

Agotamiento Por vía de Por vía

pronunciamiento fáctica

-Nulidad -Caducidad
-Mero Retiro - -Retiro -Decaimiento203

-Retiro como tal204

-Revocación
-Invalidación

Pasamos a estudiar los aspectos esenciales de los modos de extinción

antes señalados.

203
La ubicamos dentro de esta categoría porque, como veremos posteriormente, el decaimiento
se produce por una circunstancia de hecho o de derecho ajena a la voluntad de la
Administración o cualquier otra autoridad.
204
Algunos autores, como el profesor Olguín Juárez, también integra dentro de este tipo de
extinción, otras manifestaciones “menores” como la revisión y el rescate, entre otros, pero que
en nuestro estudio no serán profundizadas.

192
 II.1.a. La extinción normal del acto administrativo: El Agotamiento del

acto.

“Corrientemente, los efectos de los actos administrativos se producen en

la forma y en el tiempo previsto. Cuando así ocurre, el acto se considera

consumado o agotado. Puede decirse entonces, que la declaración de voluntad

administrativa ha concluido su ciclo normal”205.

Así entendido, cuando se habla de agotamiento del acto, nos referimos

al hecho de que éste haya cumplido el fin perseguido por el órgano público que

lo dictó. Una vez lograda dicha finalidad, se entiende que el acto se extingue, se

consume, se agota. Por ser esta la forma en que común y ordinariamente se

terminan los actos, es que se le señala como el modo “normal” de extinción del

acto administrativo. Un acto administrativo nace a la vida jurídica para cumplir

su fin; una vez que lo cumple, su permanencia carece de sustento. Aquí, el

acabamiento del acto no se produce por la concurrencia de circunstancias

extrañas a él, ni porque la autoridad, por acto posterior, lo deje sin efecto, “…el

acto se extingue si se quiere fisiológicamente, por un desgaste natural de sus

205
SAYAGUÉS LASO, Enrique. 2002. Tratado de Derecho Administrativo, 8º Edición, puesta al
día 2002 por Daniel Hugo Martins, Montevideo, Uruguay, Editorial Fundación de Cultura
Universitaria, p.509.
193
energías.”206. Aquí, se produce la satisfacción total y absoluta que con el acto

administrativo se buscaba.

Ejemplo de esto, en el ámbito de la resolución de un procedimiento

administrativo-sancionador, es el hecho de que la Superintendencia de Valores

y Seguros –SVS- condene, luego de tramitado el procedimiento administrativo

correspondiente, a una entidad bancaria por la comisión de un determinado

ilícito tipificado en la ley, y que dicha empresa, una vez notificada de dicha

decisión, cumpla en su totalidad con lo ordenado por la autoridad respectiva.

II.1.b. La extinción anormal del acto administrativo.

Como vimos en el punto anterior –II.1.a.-, la regla general es que los

actos administrativos se extingan porque ellos cumplieron el fin para el cual

fueron creados. Pero como toda regla general, ella tiene excepciones. Es así

que existen las llamadas extinciones “anormales” de los actos administrativos.

Son aquella especie de conclusión que se caracteriza por producirse a

206
OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. 1961. Extinción de los actos administrativos. Revocación,
Invalidación y Decaimiento, en: Seminarios de Derecho Público, Nº8”, Santiago, Chile, Editorial
Jurídica de Chile, p.31.

194
consecuencia de un hecho material –por vía fáctica- o un acto jurídico que le

quita total validez –por vía de pronunciamiento207-. Aquí lo que se da es la

aparición de un obstáculo o traba que impide al acto administrativo producir los

efectos que originalmente tenía para sí.

II.1.b.i. Por vía de pronunciamiento: la Nulidad.

“La nulidad, o más propiamente la anulación de un acto administrativo,

consiste en la extinción de un acto invalido efectuada por un órgano

jurisdiccional, como resultante de un recurso interpuesto en contra de la

Administración”208. Importante es destacar en este punto el hecho de que es un

órgano jurisdiccional el que dicta la resolución extintiva, cuestión que lo

diferencia del retiro de los actos administrativos –que lo veremos en el punto

II.1.b.ii.-, en donde es la propia administración la que actúa. Esto importa

207
Dentro de esta vía, existe tensión, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, respecto a
la posibilidad de que sea la propia Administración que dictó el acto la que lo modifique por
decisión posterior. Esto en virtud de la idea de “estabilidad” de los actos administrativos, en
donde por una parte hay quienes establecen la existencia de la llamada “cosa juzgada
administrativa” que impediría la modificación posterior del acto por parte de la Administración,
mientras que otros suponen la absoluta libertad en el ejercicio de esta potestad administrativa.
Actualmente, gran parte de la doctrina sostiene la posibilidad de que goza la Administración, de
modificar o derogar sus propios actos, siempre bajo ciertos parámetros de equidad, respeto a la
ley y a los derechos adquiridos por los administrados.
208
PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo, en:
Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.47.
195
principalmente por el hecho de que, aun cuando la declaración de nulidad

pueda producir los mismos efectos que el retiro, en el caso en comento es la

jurisdicción que, como tercero imparcial, ajeno a la relación Administración-

administrado, dicta una resolución anulatoria.

La anulación siempre provendrá de una resolución dictada por un órgano

que ejerce jurisdicción pero, dependiendo el caso, este será un tribunal

ordinario –propio del sistema judicialista- o uno especial –propio del sistema

francés-, siendo este último normalmente conocido como “tribunal contencioso-

administrativo”. Pero ¿de qué dependerá el que sea uno u otro tribunal?

Recordemos que la Constitución Política de 1925 establecía que los conflictos

de la Administración los resolvería los tribunales contenciosos administrativos,

tribunales que nunca se crearon lo cual, sumado al hecho de que los tribunales

ordinarios se declararon incompetentes para resolver éstos, derivó en que

ninguna autoridad pública pudiere dictar la nulidad de actos administrativos,

quedando solo la posibilidad de recurrir ante el mismo órgano que lo dictó o su

superior jerárquico, cuestión que evidentemente vulnera un conjunto de

principios y derechos básicos de todo ciudadano, como por ejemplo, el derecho

a defensa.

Inicialmente, con la Constitución de 1980, la cuestión no fue muy distinta.

También se establecía la creación de estos tribunales especiales, los que nunca

196
se crearon, pero, a diferencia de lo antes descrito, y en virtud del principio de

inexcusabilidad de los tribunales ordinarios -consagrado expresamente en el

artículo 76, inciso 3º209 de la Carta Política-, sí comenzaron a conocer de los

requerimientos presentados por los particulares. Finalmente, la norma que

establecía estos tribunales, fue derogada.

II.1.b.ii. Por vía de pronunciamiento: el Retiro o extinción por acto de

contrario imperio.

Un acto administrativo puede, dentro de sus posibilidades, extinguirse

por la declaración que, posterior al nacimiento del acto, haga la autoridad

competente para ello. Si dicha autoridad competente para hacer esa

declaración es un órgano administrativo, estamos en presencia del retiro o

extinción de contrario imperio. Así, la doctrina ha definido a esta mecanismo

extintivo como “…la extinción provocada por los propios órganos

administrativos, mediante la emisión de un acto posterior.”210.

209
Artículo 76, inciso 3º, Constitución Política de la República: “Reclamada su intervención en
forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni
aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión”.
210
OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. 1961. Extinción de los actos administrativos. Revocación,
Invalidación y Decaimiento, en: Seminarios de Derecho Público, Nº8”, Santiago, Chile, Editorial
Jurídica de Chile, p.34.
197
 Pero dicho retiro puede, en virtud de diversos factores, ser de distintas

formas. Así tenemos dentro de los principales:

- Según la eficacia del acto retirado: en mero retiro –que se da en aquellos

casos en que el acto extinto aún no entraba a regir en la vida jurídica, es

decir, era un acto ineficaz- y retiro propiamente tal –que se presenta

cuando el acto sí entró a regir, es decir, cuando se extingue un acto

eficaz por otro de contrario imperio- y;

- Según la causa que provoca el retiro: en revocación –que es aquella

especie de retiro que recae sobre actos totalmente válidos, pero que sus

efectos son contrarios al interés público, o son inoportunos,

inconvenientes o impertinentes- e invalidación –que es la especie de

retiro cuya particularidad es que recae sobre un acto cuyos efectos son

ilegítimos-.

Se entiende que los órganos administrativos pueden dejar sin efecto los

actos que ellos mandaten en virtud del hecho de que todo sujeto que, facultado

para ello, emite un acto, a su vez tiene la posibilidad de dejar sin efecto el

mismo, de eliminarlo de la vida jurídica, ya sea porque cree que el acto no

produce los efectos deseados, o porque el contexto en el cual éste fue emitido

ya no se condice con la situación actual o incluso simplemente porque estima

198
haberse equivocado. Además, sabemos que se entiende que las cosas, en el

derecho, se deshacen tal como se hacen, por ende debe ser el mismo que lo

dictó el que debe dejarlo sin efecto.

Pero dicha facultad no es privativa de los órganos administrativos. Así, la

profesora Piccinini señala que “…la derogación de una ley por otra ley es un

retiro dentro del poder legislativo; la revocatoria de una sentencia como

consecuencia de un recurso es un retiro dentro del poder jurisdiccional, y la

revocación de un acto contrario al interés público o la invalidación de un acto

contrario a derecho efectuada por el poder administrador constituyen retiro

dentro de la Administración –a lo cual suma- [que] en el derecho privado

tenemos, asimismo, ejemplos de retiro en la revocación de un testamento, en la

resciliación de los contratos, en el retracto de la oferta, etc., etc. ”211.

Ya adentrándonos en la distinción específica entre revocación e

invalidación, la primera de ellas, como dijimos, se produce cuando un acto

totalmente válido que ya produce efectos, estos posteriormente se torna

contrario al interés general o inoportuno, inconveniente o impertinente, lo que

motiva un pronunciamiento de la Administración en su contra. Aquí lo que existe

no es la vulneración de una norma como tal, sino la lesión a un criterio subjetivo

211
PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo, en:
Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p. 31.

199
propio de la Administración, ya sea porque existe una “…calificación de un

nuevo interés general, la conveniencia de otorgar una nueva regulación ante

necesidades públicas cambiantes, o la circunstancia de que la norma decretal

ha dejado de ser tenida como valiosa ante un nuevo escenario fáctico.” 212.

La existencia de esta forma de extinción autónoma de la Administración

es de toda lógica. Esto porque sería impensable, además de muy perjudicial,

tanto para la Administración como para los administrados, el hecho de que

tuviésemos que vivir con la constante e inevitable carga de los efectos de las

decisiones administrativas que fueron dictadas en contextos económicos,

sociales o culturales muy diversos a los que puedan presentarse en épocas

posteriores.

En términos generales, se entiende que este mecanismo es aplicable a

todo acto administrativo, salvo ciertas limitantes: no es posible hacerlo valer

respecto de actos cuyos efectos se extinguieron tan rápido como el acto que los

creó, o que ya han dejado de una u otra forma de producir sus efectos.

Tampoco es posible afectar actos que han creado derechos legalmente válidos

en favor de uno o más particulares, bajo el entendido que con ellos estaríamos

212
MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad formal de la Administración del
Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador: Rolando Pantoja Bauzá, Santiago,
Chile, Editorial Legal Publishing, p. 258.

200
lesionando un mandato constitucional como el Artículo 19 Nº 24, por ende, la

revocación no tiene efectos retroactivos.

En cuanto a la normativa que se refiere a la revocación, ella se encuentra

expresamente consagrada en el Párrafo 4º, del Capítulo IV de la Ley de Bases

de los Procedimientos Administrativos, artículos 61213 y 62214, titulado “De la

Revisión de Oficio de la Administración”. El primero de estos artículos

inmediatamente establece una serie de limitaciones en que se hace

improcedente la revocación –actos declarativos o creadores de derechos

adquiridos legalmente -letra a)-; actos sobre los cuales la ley expresamente

haya establecido otra forma de extinción de los actos –letra b)-, o cuando, por la

naturaleza propia del acto, la regulación legal de éste impida el dejarlo sin

efecto –letra c)-215 -, lo que nos lleva a deducir que ella podrá actuar, como

213
Artículo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que
los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
214
Artículo 62. Aclaración del acto. En cualquier momento, la autoridad administrativa que
hubiere dictado una decisión que ponga término a un procedimiento podrá, de oficio o a petición
del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de
referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que
aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.
215
Respecto de las limitantes para revocar un acto administrativo, importante es destacar lo que
Moraga Klenner aporta al efecto, al agregar un cuarto límite que no se encuentra expresamente
señalado por la ley, pero que se deduce de ésta, y que es el que el acto no sea contrario al
interés general. El catedrático entiende que estamos ante un acto de tales características
“…cuando su permanencia amenaza real, directa y gravemente intereses generales o bienes
públicos, cuya causa bien puede ser una alteración o cambio en la situación fáctica o jurídica
201
regla general, sobre todos los actos dictados por la autoridad administrativa,

mas no en los casos expresamente exceptuados. Lo anterior, sin perjuicio de

que ella tampoco se verá obligada a llevar a cabo dicha actuación sobre la

totalidad de los actos que devengan en contrarios al interés general, ya que

igualmente el acto, en caso de ser necesario, puede ser impugnado por el

particular ante la autoridad competente, como a su vez dicha autoridad podrá

también modificarlos sólo en la parte que ella estime.

Por su parte, la invalidación, como bien dijimos, se caracteriza por que

ella es dictada respecto de actos cuyos efectos son ilegítimos. Pero ella es

mucho más que eso. Según el profesor Moraga Klenner, podemos decir que la

invalidación de un acto administrativo se entiende “…como el acto de contrario

imperio que dicta la Administración como consecuencia de un procedimiento

administrativo revisor o impugnaticio y por cuya virtud se anula una medida

anterior, que se estima ilegal y para así restablecer el orden quebrantado.”. A

dicha conceptualización podemos agregar el hecho –implícito en la definición

antes dada- de que el proceso revisor o impugnaticio es una manifestación de

la garantía que todo administrado tiene de reclamar por los actos que considere

que impera en un momento dado” (MORAGA KLENNER, Claudio. 2010. Tomo VII: La actividad
formal de la Administración del Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo, coordinador:
Rolando Pantoja Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Legal Publishing, p.262).
El autor destaca dicho elemento para enfatizar el hecho de que, aunque el acto administrativo
específico no se encuentre bajo ninguna de las hipótesis excluyentes del artículo 61, la
institución de la revocación tiene como finalidad la protección de intereses generales, no
específicos, por ende estos últimos quedan excluidos de todo proceso revocatorio.

202
vulneradores de derechos –sin perjuicio de que igualmente la Administración la

puede ejercer de oficio-, y que a su vez este mecanismo de impugnación no

sólo afecta a actos administrativos terminales, sino que a toda decisión

administrativa aún respecto de un procedimiento que se encuentre en actual

tramitación.

En cuanto a su consagración normativa, ella se encuentra en el Párrafo

1º del Capítulo IV de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos,

artículos 53 a 58216, artículos que en su conjunto son bastante exhaustivos para

216
Artículo 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte,
invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga
dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no
afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento
breve y sumario.

Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el
mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no
haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este
volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso,
desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo. Si respecto de
un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración
deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma
pretensión.

Artículo 55. Notificación a terceros. Se notificará a los interesados que hubieren participado en
el procedimiento, la interposición de los recursos, para que en el plazo de cinco días aleguen
cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses.

Artículo 56. La autoridad correspondiente ordenará que se corrijan por la Administración o por el
interesado, en su caso, los vicios que advierta en el procedimiento, fijando plazos para tal
efecto.

Artículo 57. Suspensión del acto. La interposición de los recursos administrativos no

suspenderá la ejecución del acto impugnado.
203
determinar la forma en que se puede iniciar el procedimiento impugnatorio,

quienes pueden hacerlo valer, los plazos para aquello, la incompatibilidad que

genera su ejercicio, la forma de notificación, la posibilidad de suspensión del

acto recurrido, así como la publicidad dada a dicho procedimiento.

Respecto a este mecanismo de extinción es importante destacar su

fundamento jurídico. Como bien señala el profesor Moraga Klenner, este no es

sino el respeto irrestricto que todo acto administrativo debe tener por la

juridicidad contenida en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la

República, tanto en la dictación como en la ejecución del mismo. Enlazando

esto, con la idea contenida en los párrafos anteriores respecto a la posibilidad

que la Administración tiene de actuar de oficio en estos casos, vemos que esta

institución logra dar cumplimiento al mandato contenido esencialmente en el

artículo 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado, al establecerse un control jerárquico de oficio sobre

los órganos como personal subalterno.

Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá
suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño
irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el
recurso.

Artículo 58. Publicidad de los actos recurridos. Las resoluciones que acogieren recursos
interpuestos contra actos que hayan sido publicados en el Diario Oficial, deberán ser publicadas
en extracto en dicho periódico en la edición correspondiente a los días 1º ó 15 de cada mes o al
día siguiente si fuere inhábil.

204
 II.1.b.iii. Por vía fáctica: la Caducidad217-218.

“La caducidad, llamada en la doctrina italiana decadenza, consiste en la

extinción de un acto administrativo por el incumplimiento del interesado o

administrado, dentro del término estipulado, de las obligaciones que se imponen

217
Importante es destacar que, a diferencia de lo que planteamos en los párrafos siguientes,
ciertos autores creen que dentro de la idea de Caducidad, se engloban todas las formas de
extinción de los actos administrativos que provienen de hechos o actuaciones externas al acto
administrativo mismo, como por ejemplo, la muerte o incapacidad sobreviniente del titular
beneficiario del acto o la derogación de la norma, entre otros. Además, existe, incluso en la
actualidad, cierta confusión respecto a cuales son los elementos que constituyen,
esencialmente, a la Caducidad. Así, ciertos autores destacan como único elemento esencial la
existencia de un plazo –Sayagués Laso, por ejemplo-, mientras que otros creen que, además
de éste, es necesaria una condición resolutoria.
218
Mucho se ha discutido respecto a la dicotomía “prescripción-caducidad”, y como poder
diferenciar ambas figuras. Dicha discusión, para los efectos de este estudio, no es de principal
interés, pero creemos igualmente necesario dejar claro ciertas ideas centrales. Es así que don
Jaime Ossa Arbeláez, al referirse a este punto, señala que “[s]e ha observado que la
prescripción transforma una situación de hecho en una situación de derecho, lo que trae
consigo la adquisición o la pérdida de un derecho. El simple pasar del tiempo consolida la
adquisición de un derecho o consagra su extinción”. Luego, al referirse a la manifestación que
dicha figura tiene para el caso específico del derecho administrativo-sancionador, afirma que
para este caso específico “…el devenir de los días, por sí solo, no opera como mecanismo
extintivo de la pena o de la infracción, visto el fenómeno desde la perspectiva de la potestad
sancionadora. Lo que sucede es que el discurrir temporario en la prescripción determina la
imposibilidad del Estado para ejercitar dicha potestad. De allí se sigue que cuando la infracción
ha prescrito ésta no se tiene por inexistente, pues el ilícito existe y sigue existiendo a pesar del
tiempo; pero una vez vencidos los plazos, el sujeto pasivo de la acción, o titular de la represión
sancionatoria, no puede ser objeto de sanción. La acción gubernamental se torna ilícita […]. En
cuanto a la caducidad, el mismo Garberi Llobregat la precisa diciendo que supone “una
exigencia legal notablemente más rígida que la prescripción. El ordenamiento jurídico permite a
los titulares de la potestad sancionadora la prosecución de la conducta antijurídica durante
determinado espacio de tiempo (el de la prescripción), pero una vez iniciados los trámites
necesarios para acometer dicho enjuiciamiento y la represión, estos deberán necesariamente
finalizar en otro plazo considerablemente inferior (el de la caducidad). Por tanto, la
prescripción y la caducidad disponen el nacimiento de dos distintas obligaciones para la
Administración: Instruir el expediente sancionatorio y castigar la infracción en un plazo
determinado. ” OSSA ARBELÁEZ, Jaime. “Derecho Administrativo Sancionador. Una
aproximación dogmática”, Editorial Legis, 2ª Edición, 2009, Bogotá, Colombia, pp. 605 a 607.

205
expresamente en el continente del pronunciamiento administrativo” 219 o, como

lo ha entendido otro autor, “…es la extinción de un acto administrativo en razón

del incumplimiento del interesado a las obligaciones que aquel le impone” 220,

dentro de un espacio de tiempo determinado.

Vemos en la definición que dos son los elementos claves para establecer

que se está ante esta figura: una condición resolutoria221, y un plazo extintivo222.

La cuestión es que, como se puede suponer, ambos elementos pueden actuar

independientemente el uno del otro para producir la extinción del acto

administrativo. Así, si por ejemplo la Administración tuviere un plazo perentorio

para sancionar y no lo hiciese dentro de él, el procedimiento administrativo-

sancionador se extinguiría por cumplimiento del plazo extintivo; o si, en el

mismo caso, fuere condición el hecho de que la sanción se notificase

personalmente al sancionado, pero ello no se cumple, estaríamos ante una

condición resolutoria cumplida, que por ende llevaría al término del

procedimiento. Sumado a esto, está que ciertos autores –como Rafael

219
PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo, en:
Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p.26.
220
SAYAGUÉS LASO, Enrique. 1961. Tratado de Derecho Administrativo, Uruguay, Editorial
Talleres Bianchi-Altuna, p. 511.
221
Entendiéndola, al igual que como se hace en materia civil, como un “hecho futuro e incierto
el cual depende la extinción de un derecho y su correlativa obligación”.
222
Entendiéndola, al igual como se hace en materia civil, como un “hecho futuro y cierto del cual
depende la extinción de un derecho y su correlativa obligación”.

206
Caballero Sánchez- señala que lo esencial de la caducidad también está

radicado en el hecho de que es un plazo taxativo, que corre irremisiblemente y

no hay posibilidad de detenerlo.

En cuanto al surgimiento de esta importante figura, el profesor Caballero

Sánchez sostiene que ella es una categoría propia –más no privativa- del

Derecho Público y Administrativo. Los primeros precedentes de ella, los ve en el

Derecho Español del Siglo XIX, en relación con los títulos de deuda pública.

Plantea que “…para cobrar la deuda pública emitida y adquirida por una serie

de sujetos, hay un llamamiento a cobrarla cuando vence el plazo y una vez

transcurrido este, caduca este derecho.”223. Igualmente agrega que, dentro del

derecho civil español, se dan ciertas manifestaciones de esta figura, con

respecto a los plazos que el dueño de un enjambre de abejas tiene para efectos

de recuperarlo en caso de que este se haya trasladado al fundo colindante, ya

que la ley le otorga por 3 días un derecho de paso a dicho terreno vecino

Importante es destacar que, como bien dijimos al definir esta figura, que

ambos elementos, plazo y condición, deben darse conjuntamente para que

estemos ante esta figura. Los dos, unidos al hecho de que debe existir una

223
CABALLERO SÁNCHEZ, Rafael. 2012. El Tiempo en el Derecho Administrativo.
Prescripción y Caducidad, Conferencia dictada en la Facultad de Derecho de la Universidad de
Chile, Santiago, Chile, el 07 de diciembre del año 2011.

207
sanción expresamente considerada en el caso de que se verifiquen ambos, son

los requisitos elementales de esta figura. Además, se hace necesario que exista

una declaración de la autoridad que dicte la caducidad del acto administrativo,

una vez que se verifiquen los requisitos –ya que en caso contrario, el sujeto

podrá seguir gozando de los derechos sin limitación alguna224-; cuestión que,

por una parte, no priva al administrado de los derechos que ya haya gozado –es

decir, no tiene efecto retroactivo-, pero tampoco le da derecho para pedir una

indemnización por los perjuicios sufridos por la privación –esto en virtud de que

por desidia o negligencia propia, se le despojó de su derecho, inicialmente bien

adquirido-.

Esta figura es muy común dentro de nuestro derecho administrativo.

Ejemplos claros de ello son las -cada vez más abundantes- concesiones, las

autorizaciones, permisos, y en general todo acto que permita a un particular

desarrollar actividades debiendo cumplir ciertos requisitos básicos dentro de un

determinado espacio de tiempo.

224
Esta afirmación no es pacífica en doctrina. Así vemos que autores como el Dr. Caballero
Sánchez, plantean que una vez transcurrido el plazo, la finalización del procedimiento es
automática, y por tanto, la declaración de la autoridad tiene meros efectos declarativos, más no
constitutivos.

208
 Continuando con el análisis de esta figura, en cuanto a los tipos de

caducidad, podemos entender que existen tres grandes grupos225:

 La caducidad “carga”: que es aquella que consiste en la existencia de un

plazo para ejercer un derecho. Por ejemplo, si no se ejercen los recursos

administrativos en tiempo, el acto administrativo impugnable queda a

firme.

 La caducidad “sanción”: que es aquella que se refiere a todos los

supuestos de caducidad en que, por no ejercerse correctamente un

derecho, éste le es privado a quien originalmente se le había otorgado.

Hablamos de un “ejercer correctamente”, porque en estos casos el

derecho no sólo se pierde por su no ejercicio dentro de plazo –por

ejemplo, a X persona se le otorga una determinada concesión, existiendo

un determinado plazo para ponerla en marcha, y si no lo hace, caduca el

derecho- sino que también por el mal uso del mismo –continuando con el

ejemplo de la concesión, si se ha pactado con la autoridad el cobro de un

determinado precio y éste no es respetado por el concesionario, su

derecho también podría caducar.

225
Idea basada en CABALLERO SÁNCHEZ, Rafael. 2012. El Tiempo en el Derecho
Administrativo. Prescripción y Caducidad, Conferencia dictada en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, Santiago, Chile, el 07 de diciembre del año 2011.
209
  La caducidad “perención”: que es la caducidad dentro del procedimiento

administrativo. En sí, de lo que trata es que si la Administración, iniciando

un expediente, no lo termina dentro de plazo, el procedimiento termina

sin más, y por tanto ella no podrá resolver la cuestión refiriéndose al

fondo del asunto. Esta institución es inexistente dentro del derecho

nacional, pero si se da en el derecho español, marcándose una notable

diferencia entre ambos226.

226 Artículo 42: Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento,
la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación
del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses
salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la
normativa comunitaria europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de
tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
SECCIÓN4
Caducidad
Artículo 92: Requisitos y efectos
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su
paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular
requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración
acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que
declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha
inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
210
 Y finalmente, respecto a las consecuencias que se derivan de su

declaración, Ramón Parada, refiriéndose al caso específico español –aplicable,

por cierto, en nuestro país- señala que ellas “…no implican siempre la

correlativa pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se

estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producirá por si sola la

prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los

procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción” 227. Así, y

tomando en cuenta lo antes dicho, el autor agrega, ya refiriéndose a los

procedimientos sancionatorios que “…la declaración de caducidad pueda ser

seguida del inicio de otro procedimiento con la misma finalidad, si no ha

prescrito la infracción.”228

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al

interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
227
PARADA VÁSQUEZ, J. Ramón. 2003. Derecho Administrativo I. Parte General, Madrid-
Barcelona, España, Editorial Ediciones Jurídicas y Sociales, p.239.
228
PARADA VÁSQUEZ, J. Ramón. 2003. Derecho Administrativo I. Parte General, Madrid-
Barcelona, España, Editorial Ediciones Jurídicas y Sociales, p. 239.
211
 II.1.b.iv. Por vía fáctica: el Decaimiento.

Como hemos visto, existen diversos mecanismos de extinción de los

actos administrativos los cuales, en términos generales, son aceptados por la

gran mayoría de los ordenamientos jurídicos occidentales, sufriendo sólo

pequeñas modificaciones o alteraciones que no afectan el contenido esencial

de ellas. Situación distinta es la que ocurre con la figura del decaimiento de los

actos administrativos, cuestión que veremos a continuación.

A modo preventivo, es importante señalar que esta figura no se

encuentra expresamente consagrada dentro de la ley Nº 19.880, ni tampoco en

otras leyes que tengan vigencia en nuestro país. La construcción que, como

veremos posteriormente, hace la Corte Suprema para el caso específico de los

procedimientos administrativo-sancionatorios, se obtiene mediante la

conjunción de una serie de principios y normas que, a entender de la máxima

judicatura, confluyen en una derivación de esta figura, que se ha denominado

como “Decaimiento del Procedimiento Administrativo-sancionatorio”.

Volviendo a la idea del decaimiento del acto administrativo, creemos

necesario el dejar establecido que dicha institución extintiva es duramente

criticada por un importante sector doctrinario. Así vemos que autores como don
212
Enrique Silva Cimma, en la doctrina nacional, o don Manuel María Diez, en la

extranjera, plantean que su existencia es innecesaria e infundada, ya que las

situaciones que ella supuestamente viene a resguardar, ya se encuentran

contempladas por otros medios extintivos, como lo son la revocación y la

invalidación229.

II.1.b.v. Concepto y elementos esenciales.

La idea del decaimiento, ya desde su origen, se establece como una

figura que posee variados conceptos, en donde se destacan con mayor o menor

intensidad ciertos elementos. Así vemos que autores tan relevantes en esta

materia, como los uruguayos Méndez o Sayagués Laso la caracterizaban como

“…la extinción de un acto por alteración de su estructura jurídica o modificación

de los hechos que son su presupuesto normativo” 230 –el primero-, o se referían

a los actos administrativos decaídos como aquellos “…que pierden su eficacia

jurídica independientemente de la voluntad de la Administración por

229
En páginas siguientes veremos que, a pesar de tener elementos comunes con una y otra, es
una figura independiente.
230
Cita extraída de PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto
Administrativo, en: Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de
Chile, p.56.

213
circunstancias supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho

o de derecho indispensable para su existencia”231 –el segundo-.

A su vez, autores nacionales como don Hugo Caldera Delgado, se

refieren a ella, señalando que consiste en “…una forma de extinción de los

efectos del acto administrativo que se produce respecto de un acto de carácter

general o permanente, cuando, por cambios operados en la realidad social,

desaparecen los motivos de hecho invocados como fundamento para la

dictación del acto.”232; y doña Doris Piccinini señala que es más bien “…una

forma de extinción de un acto administrativo provocada por circunstancias

sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico

tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo”233.

En cuanto a las circunstancias que pueden originar la concurrencia del

decaimiento, ya desde las primeras obras que reconocían a esta figura

extintiva, se señalaba que ella podía presentarse por tres grandes causas234: “a)

231
SAYAGUÉS LASO, Enrique. 1961. Tratado de Derecho Administrativo, Uruguay, Editorial
Talleres Bianchi-Altuna, p.304. En igual sentido, el autor nacional Hugo Olguín Juárez.
232
CALDERA DELGADO, Hugo. 2001. Tratado de Derecho Administrativo, Santiago, Chile,
Editorial Parlamento, Volumen II, p.121.
233
PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo, en:
Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, pp. 57, 58.
234
Así también lo reconoce -y lo veremos al estudiar la figura del decaimiento del procedimiento
administrativo-sancionador- nuestra propia jurisprudencia. El Ministro Brito, al referirse al
decaimiento en su voto de prevención, recoge expresamente las tres circunstancias
214
[la] desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del

acto; b) [la] derogación de la regla legal en que se fundaba el acto, cuando

dicha regla era condición indispensable para su vigencia; c) [la] modificación del

régimen legal, que constituya un impedimento para el mantenimiento del

acto.”235

Así vemos que los distintos autores que han intentado conceptualizarla,

caracterizarla y determinar sus manifestaciones en el ámbito administrativo, lo

han hecho destacando diversos aspecto que la configuran. Basados en lo que

ellos plantean, podemos decir que la idea de decaimiento contiene los

siguientes elementos esenciales:

1º lo que se ve afectado con la extinción es un acto administrativo, es

decir, estamos ante una figura extintiva de los actos administrativos;

2º que dicho acto administrativo nació a la vida jurídica total y

absolutamente válido, produciendo todos sus efectos en forma regular;

consideradas por la doctrina para que ella pueda darse, afirmando que ninguna de ellas se da
en los casos en cuestión.
235
SAYAGUÉS LASO, Enrique. 2002. Tratado de Derecho Administrativo, 8º Edición, puesta al
día 2002 por Daniel Hugo Martins, Montevideo, Uruguay, Editorial Fundación de Cultura
Universitaria, p.600.
215
 3º que luego, por circunstancias –de hecho o de derecho- posteriores a

este nacimiento, es decir, circunstancias sobrevinientes, se extingue dicho acto;

y,

4º que dichas circunstancias lo que producen es que, como certeramente

lo dice la jurista Piccinini García al conceptualizarla, el acto administrativo pase

a ser inútil o abiertamente ilegítimo.

Ahora pasaremos a analizar cada uno de estos elementos:

Cuando hablamos que el decaimiento lo que produce es la extinción del

acto administrativo (1º elemento esencial), nos referimos a que el principal

efecto que produce su aplicación es que se termina con la eficacia del acto

administrativo respectivo, a consecuencia de que ha acaecido un hecho,

posterior a su nacimiento, que lo priva de seguir produciendo los efectos que,

hasta ese entonces, generaba.

Este suceso posterior lo que hace es alterar el contenido jurídico del

acto, el cual a su vez se produce sin que la Administración busque dicha

extinción. Y es de esta última afirmación que podemos ver una gran diferencia

con las otras figuras extintivas en donde, de una u otra forma, la autoridad

competente privaba, por su voluntad, de los efectos al acto jurídico válido –

216
descartando por ende, a las figuras extintivas que actúan sobre actos que han

nacido viciados-.

Así vemos que el decaimiento sólo actuará sobre actos válidamente

originados, los cuales se ven afectados en su contenido, por un hecho posterior

suficientemente relevante como para privarlo definitivamente de su eficacia.

Ejemplo de aquello sería el caso en que la Administración otorgara un permiso

a determinada persona para que esta pudiera instalar una botillería en un lugar

establecido–acto administrativo inicial válido-, pero dicho lugar, a consecuencia

de un fuerte terremoto desaparece –hecho sobreviniente-. Aquí, por el que

llamamos “hecho sobreviniente”, se hará imposible el desarrollo de aquél

emprendimiento.

El segundo elemento al cual nos referimos (2º elemento esencial), y que

está tratado tangencialmente en el punto anterior, es el hecho de que el acto

afectado con el decaimiento sea absoluta y totalmente válido. Esto es

importante, porque nos marca importantes diferencias con ciertas figuras

extintivas anteriormente tratadas, especialmente con la nulidad o anulación, ya

que en ella existe un vicio originario que conlleva la nulidad del acto

administrativo, cuestión que no está presente en el decaimiento.

217
 En cuanto a la idea de que existan circunstancias sobrevinientes al acto

administrativo válido para que se pueda producir el decaimiento (3º elemento

esencial), esto es central. Ello porque éste elemento es el que entendemos

como causa del decaimiento. Puede ser de dos tipos:

 una circunstancia de hecho que conlleva la pérdida de eficacia del acto

administrativo, es decir, su extinción; o

 el acaecimiento de una circunstancia de derecho que provoca que los

efectos del acto, hasta ese momento totalmente válido, devengan en

ilegítimos.

Esta especie de ilegitimidad posterior, en palabras de Hugo Olguín, se

puede producir por tres circunstancias básicas:

a) “por la desaparición de un presupuesto de hecho, indispensable para la

validez del acto, v. gr.: La pérdida de la ciudadanía, de la nacionalidad, o

de la salud compatible para desempeñar la función pública.

b) Por la modificación del régimen legal o reglamentario, de modo tal que

exista un impedimento para mantener el acto. Es el caso, por ejemplo, de

218
 la supresión de uno o varios empleos, que acarrea como necesaria

consecuencia la inutilidad del acto de nombramiento del titular en cada

uno de ellos.

c) Por la derogación del precepto legal en que se funda el acto, cuando

dicha regla es indispensable para su vigencia.

En el caso “a”, la ilegitimidad superviniente […] se produce por una

modificación del presupuesto, lo que provoca una divergencia actual entre la

norma jurídica y el contenido del acto, que se resuelve con la caída de éste, y,

por lo tanto, con su extinción. […] En los casos “b” y “c”, la ilegalidad se produce

por alteraciones en el sistema normativo que le sirve de fundamento jurídico al

acto, alteraciones que pueden producirse por una modificación del régimen

legal o reglamentario o por derogación de las normas en que se fundaba el

contenido del acto. Es por ello que, al desaparecer el fundamento normativo, el

acto cae, sin que sea necesario un querer administrativo para extinguirlo…” 236.

La idea de que no exista éste “querer administrativo” –señalada por Olguín- se

ve reflejada en que el decaimiento del acto no pudo haber sido previsto por la

autoridad. Esto porque, si hubiese sido así –es decir, si la autoridad hubiere

236
OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. 1961. Extinción de los actos administrativos. Revocación,
Invalidación y Decaimiento, en: Seminarios de Derecho Público, Nº8”, Santiago, Chile, Editorial
Jurídica de Chile, pp.269 y 270.
219
querido su ocurrencia-, podríamos estar ante un plazo extintivo, una condición

resolutoria, o una caducidad administrativa.

Cuando hablamos que el acto administrativo, en virtud de los elementos

antes descrito, pase a ser inútil o abiertamente ilegítimo (4º elemento

esencial), nos referimos a que las circunstancias de hecho o de derecho sean

de tal gravedad que lo hagan caer en decaimiento. Si dichas circunstancias de

hecho alteran el contenido del acto administrativo “…de manera que imposibilita

materialmente y en forma definitiva la producción de sus efectos, el acto queda

desprovisto de su contenido jurídico, pasa a ser un simple continente, un acto

de papel, y por tanto, inútil. […] En cambio, si “…una circunstancia de derecho

es alterada en forma tal que produzca la desvinculación del acto con la norma

que lo sustentaba, se produce una divergencia actual entre la norma y acto que

no permite a éste producir válidamente sus efectos, originándose por ello una

ilegitimidad sobreviniente que provoca su extinción”. Así vemos que ambos

supuestos lo que hacen es producir un quiebre entre la situación que originó el

acto y el acto propiamente tal, de lo cual también podemos derivar que es

necesario que el acto superviva en el tiempo para que, en dicho tiempo

intermedio, acaezca la circunstancia alteradora237.

237
Es en virtud de esto que entendemos que la institución del decaimiento es privativa de lo que
conocemos como “actos administrativos de efectos continuativos”, ya que los de efectos
instantáneos no pueden decaer, ya que una vez que nacen, se extinguen inmediatamente,
imposibilitando que concurra una circunstancia que los altere.
220
 II.1.b.vi. Aspectos distintivos del decaimiento. Diferencias que con las

otras figuras extintivas.

Ya sabiendo cuales son los elementos esenciales del decaimiento, y para

efectos de dejar claramente asentado el hecho de que es una figura jurídico-

administrativa distinta de las demás instituciones extintivas ya tratadas, es que

se hace necesario establecer sus diferencias principales –más no las únicas-

con ellas, y esto lo haremos a continuación.

 El decaimiento y la nulidad: la gran diferencia que existe entre ambas es

el elemento que motiva su extinción. En el caso de la nulidad, es un vicio

originario el que lleva a que la autoridad dicte su extinción, en cambio en

el decaimiento el acto administrativo es absoluta y totalmente válido en

su nacimiento, y sólo por circunstancias posteriores a ello se torna inútil o

abiertamente ilegítimo. Además, la nulidad necesita que sea declarada

por un órgano jurisdiccional para que produzca efectos, en cambio, en el

decaimiento no interviene ningún órgano de ese tipo, e incluso –como

veremos más adelante- se discute si es necesaria declaración

administrativa que declare el decaimiento y, si fuere necesaria, en qué

casos lo sería. Y finalmente, la declaración de nulidad es el resultado de

221
 una acción o recurso interpuesto en contra de un acto administrativo

determinado que, por sus vicios, cae en invalidez; por su parte, el

decaimiento se produce por la afectación que en sus presupuestos sufre

un determinado acto que es totalmente válido, sin que sea necesario

recurso o acción alguna.

 El decaimiento y el retiro: en términos generales, el decaimiento se

diferencia con el retiro en virtud de que este último se produce

necesariamente por una manifestación de voluntad de la autoridad,

destinada a terminar con el acto administrativo y por ende con sus

efectos, cuestión que, como vimos previamente, no se produce con el

decaimiento; es más, es necesario, para que exista decaimiento, que no

exista voluntad de la Administración destinada a terminar con él –

cuestión que la diferencia no sólo con el retiro, sino con la generalidad de

las figuras extintivas-.

Sumado a lo anterior, y siguiendo el distingo que hicimos al tratar esta

figura, el decaimiento con el mero retiro se diferencian en que éste último

no llega a producir ningún efecto jurídico, cuestión totalmente distinta a lo

que ocurre con el decaimiento. Pero son quizás las diferencias con las

figuras del retiro propiamente tal –revocación e invalidación- que se hace

interesante hacer un tratamiento más acabado al respecto. Creemos

necesario hacer dicha diferenciación en virtud de que una parte no menor

222
 de la doctrina administrativa cree que el decaimiento es una figura

intermedia entre revocación e invalidación, privándola por ende de su

carácter autónomo.

Esto porque se asimila a la revocación, en que el acto administrativo

revocado o decaído llega a dicho estado en virtud de una situación

posterior a su nacimiento –nacimiento que en ambos casos es

absolutamente “sano”-, es decir, existe un motivo superviniente, pero

diverso en uno y otro, ya que en el primero existe un demérito

superviniente y en el segundo una ilegitimidad o inutilidad sobreviniente.

Con la invalidación se parece en que en ésta el acto se extingue para

restablecer el orden quebrantado, producido por un desacuerdo entre

norma y acto; en cambio, en el decaimiento, la extinción no se produce

por dicho desacuerdo.

Entendiendo ya las similitudes entre las figuras de retiro propiamente tal

con el decaimiento, pasemos a sus diferencias238:

 El decaimiento y la revocación: en cuanto al origen de ambas, el

decaimiento se produce, como ya hemos dicho, por la

concurrencia de una circunstancia ajena a la voluntad de la

238
En este punto nos basamos en lo planteado por: OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. 1961. Extinción
de los actos administrativos. Revocación, Invalidación y Decaimiento, en: Seminarios de
Derecho Público, Nº8”, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile y SAYAGUÉS LASO,
Enrique. 1961. Tratado de Derecho Administrativo, Uruguay, Editorial Talleres Bianchi-Altuna.
223
 Administración que afecta un presupuesto de hecho o de derecho

que es esencial para que el acto administrativo exista como tal; en

cambio, en la revocación existe una manifestación de voluntad de

la autoridad administrativa tendiente a extinguir la eficacia de un

acto administrativo, en virtud de que ella ha entendido que dicho

acto produce efectos contrarios al interés público actual. Esto a su

vez conlleva que se entienda que el fundamento de una y otra sea

distinto: para el decaimiento es una inutilidad o ilegitimidad

sobreviniente, para la revocación, un demérito originado con

posterioridad al nacimiento del acto.

Sumado a lo anterior están los efectos que el pronunciamiento

administrativo tiene en uno y otro caso, esto porque en el caso del

decaimiento inicialmente se discute si es necesario dicho

pronunciamiento y, en caso de serlo, sólo tendría efectos

meramente declarativos; por su parte, en la revocación tiene

efectos constitutivos, lo cual a su vez deriva en que en el primero

los efecto sean sólo hacia futuro, y no desde siempre como en la

revocación.

 El decaimiento y la invalidación: una diferencia esencial entre

ambas figuras es el hecho de que sólo pueden decaer actos

jurídicamente válidos, en cambio, la invalidación se produce –

224
 como se puede derivar de su nombre- sólo en actos inválidos, es

decir, actos a los cuales les aquejan vicios producidos en el

nacimiento mismo del acto. De lo anterior podemos derivar que la

invalidación, a diferencia del decaimiento, necesariamente debe

ser declarada y sólo desde ese instante comenzará producir sus

efectos, por lo que ella se genera a consecuencia de un acto

administrativo invalidatorio, cuestión muy distinta a lo que ocurre

con el decaimiento.

 El decaimiento y la caducidad: la figura del decaimiento se diferencia de

la caducidad esencialmente en los siguientes aspectos: para que haya

caducidad es menester que exista un incumplimiento por parte del

interesado o administrado, lo cual conlleva a su vez que el acto

administrativo dictado previamente por la autoridad se extinga; en

cambio en el decaimiento, el elemento central es la existencia de una

circunstancia de hecho o de derecho que afecte un presupuesto esencial

del acto administrativo. A su vez, el acto que se declara caduco debe

haber estado afecto a un plazo extintivo y a una condición resolutoria,

cuestión que no se da en el decaimiento. Y finalmente, la caducidad

necesariamente debe ser declarada por la autoridad.

225
 II.1.b.vii. Efectos del decaimiento.

A este respecto debemos entender que el efecto esencial, primario y

característico de esta figura es la extinción –nunca la suspensión- de un acto

administrativo originariamente válido, en virtud de que los presupuestos que

motivaron su dictación fueron alterados, lo cual conlleva que cesen en forma

definitiva sus efectos239.

Sin embargo, la claridad de la afirmación antes expuesta, no es tal

cuando se busca responder a la pregunta ¿desde cuándo se producen dichos

efectos extintivos? En la doctrina, es unánime la opinión respecto a que éstos

sólo se producen a futuro. Así lo deja en evidencia don Patricio Aylwin Azocar –

idea reproducida por variados autores-, el cual entiende que el decaimiento sólo

produce efectos “ex nunc”, diferenciándose así de figuras como la anulación o

invalidación, los cuales producen efectos “ex tunc”. Pero la problemática surge

debido a que ciertos autores plantean la necesidad de hacer distingos

dependiendo del acto en cuestión, mientras que otros afirman que dicha

239
Esta idea, según Piccinini, nos permite ya diferenciar a esta figura con otras extintivas, como
la revocación, ya que esta última sólo motiva a la Administración a dejar sin efecto el acto, por
ende no es una figura “autosuficientemente extintiva”.

226
declaración es meramente certificatoria y que por ende no influye en la

temporalidad de los efectos del decaimiento.

Dentro de aquellos que creen necesario hacer ciertas distinciones, está

Olguín Juárez, el cual plantea que en aquellos actos en que la causa del

decaimiento es una circunstancia de hecho, no será necesaria declaración

alguna para que el decaimiento comience a surtir sus efectos; en cambio,

cuando la circunstancia generadora del efecto es de derecho, sí sería necesaria

la declaración, sin perjuicio de que los efectos extintivos no se producirán desde

dicha declaración, sino desde que ha ocurrido la circunstancia de derecho

extintiva, lo cual podría entenderse como que dicha declaración tiene efectos

retroactivos. En cambio, en la otra vereda, se encuentran autores como

Piccinini y Sayagués Laso, los cuales creen que desde el momento en que se

alteran los presupuestos del acto administrativo, el decaimiento simplemente se

produce, sin más; y el hecho de que se pueda exigir por la ley que dicha

cuestión se declare o verifique, sólo tienen como finalidad otorgar certeza

jurídica.

Pero dicho efecto extintivo inicial, al entender que nuestra realidad

jurídica corresponde a una serie concatenada e interrelacionada de actos

jurídicos sucesivos, no sólo afectará al acto propiamente tal, sino también a

aquellos que dependían de dicho acto. Así, siguiendo con el ejemplo antes
227
planteado, si el sujeto se ve imposibilitado de poder instalar su botillería –efecto

principal- se verá en consecuencia privado tanto de los beneficios económicos

que ella le pudiese otorgar, como de las obligaciones que ella crea –efecto

secundario-.

II. Capítulo 2.

La extinción de los procedimientos administrativo- sancionatorios.

El artículo 40 de la ley Nº 19.880 y la ausencia del decaimiento

como medio de finalización.

El Capítulo II de la Ley Nº 19.880 –artículos 18 y siguientes- regula

sistemáticamente el desarrollo general de todo procedimiento administrativo en

cuatro párrafos, estableciéndose en el primero de ellos un conjunto de normas

básicas –dentro de las cuales se cuenta lo que debemos entender por

procedimiento administrativo, y el destacado artículo 24 ya estudiado

profusamente en páginas anteriores-, para luego enfocarse, en los tres párrafos

restantes, en las tres grandes etapas que forman dicho tipo de procedimientos:

la etapa de iniciación –Párrafo 2º-, la de instrucción –Párrafo 3º- y la de

228
finalización –Párrafo 4º-. Para nuestro análisis, lo relevante se encuentra en

este último, es decir, en la etapa de “Finalización del Procedimiento”.

Como bien señala el artículo 40 de la ley, el procedimiento administrativo

puede terminar por diversas causas: “…la resolución final, el desistimiento, la

declaración de abandono y la renuncia […]. / También producirá la terminación

del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas

sobrevinientes…”240, a las cuales podemos agregar la aplicación del silencio de

los artículo 64 y siguientes del mismo cuerpo legal que, a pesar de no incluirse

en esta enumeración, la ley sí lo establece en forma expresa.

De lo anterior, inmediatamente podemos entender que, sin perjuicio de

que la regla general en cuanto a la forma de terminación del procedimiento será

el que exista una resolución final –condenatoria o absolutoria, para el caso de

los procedimientos sancionatorios de la Aministración-, no es menos cierto que

se reconocen también otras formas diversas de terminación de ellos. Todas

estas formas extraordinarias de conclusión igualmente implican una resolución

administrativa que establezca, indefectiblemente, el término de éste 241.

240
Artículo 40, Ley Nº 19.880.
241
Esto, sin perjuicio de que en los casos en que se aplique el silencio positivo podríamos
entender que no existe una resolución que tenga tal carácter.
229
 Pero, como vemos, no se incluye ni en forma directa ni indirecta al

“decaimiento del procedimiento administrativo-sancionador” dentro de las

normas en comento como una forma más de finalización de los procedimientos

administrativos. Y es necesario que sea la propia ley la que establezca dichos

mecanismos porque cuando hablamos de las formas de terminación que tienen

los procedimientos administrativos, nos estamos refiriendo sin duda a normas

“bases”, por lo que, a nuestro juicio, se hace aplicable el mandato constitucional

contenido en el artículo 63 Nº 18 que establece que: “Artículo 63: Son materias

de ley: Nº 18. Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos

de la Administración pública”, el cual nos obliga en dicho sentido.

A su vez, y a mayor abundamiento, la casi unanimidad de la doctrina,

siguiendo la disposición antes planteada, cree que los mecanismos de

conclusión sólo pueden establecerse por ley, por lo que sería inaplicable un

medio diverso a los expresamente señalados. Además, como veremos

posteriormente, en él no existe una resolución administrativa que declare la

terminación del procedimiento por decaimiento.

Sin querer adentrarnos, en este punto, en el estudio del decaimiento de

los procedimientos administrativo-sancionatorios, pero dejando claramente

establecido el hecho de que él no se encuentra expresamente señalado en la

230
ley Nº 19.880, ni en otra diversa, es que a continuación pasaremos al estudio

de este acápite.

II. Capítulo 3.

El Decaimiento de los Procedimientos Administrativo- sancionatorios.

Generalidades.

En páginas anteriores, y en reiteradas ocasiones, hemos dicho que

tradicionalmente se ha entendido que los plazos para la Administración no son

fatales, es decir, que la violación que respecto de ellos pueda llevar a cabo la

autoridad pública, no afectará en lo más mínimo la validez jurídica del mandato

dictado por ella, por lo que dicho acto producirá sus efectos sin alteración

alguna; todo esto, sin perjuicio de la posible sanción que, por el retraso, pudiere

recaer sobre el funcionario responsable la cual, a modo de que no quepan

dudas -reiteramos-, no afectará al acto en sí. Dicha idea, a pesar de las críticas

que puedan hacérsele, en general, no está en discusión.

231
 Sin embargo, dicha situación se ha visto afectada. Esto porque el día 28

de diciembre de 2008, la Tercera Sala Constitucional de la Ilustrísima Corte

Suprema dictó un fallo242 –a lo menos- innovador, sorpresivo y rupturista. Esto

porque, ante la tardanza de más de cuatro años por parte de la

Superintendencia de Electricidad y Combustibles en la resolución de los

descargos presentados por un administrado ante ella, la máxima judicatura

entendió –por una serie de argumentos que posteriormente desarrollaremos-

que con ello se producía el “Decaimiento del Procedimiento Administrativo-

sancionador”, mecanismo de extinción de los procedimientos administrativo-

sancionatorios que, como ya vimos, no se encuentra consagrado como tal en

nuestra legislación y que ni la propia doctrina nacional había tratado de la forma

en como lo hizo la Corte.

Como se puede deducir, de esta situación se generaron una serie de

discusiones que, con la masificación de este tipo de sentencias en los años

venideros243, se han hecho cada vez más recurrentes debido esencialmente a

242
Nos referimos al fallo dictado por la 3ª Sala de la Corte Suprema en la Causa Rol Nº 8682-
2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”.
243
Dentro de este grupo, los fallos provenientes de la Corte Suprema que, entre los años 2008
y 2013, han aplicado esta teoría son, en orden de su fecha de dictación, los siguientes:

 Causa Rol Nº 8682-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell

Chile S.A.C.I.”;
 Causa Rol Nº 7284-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Sistema de Transmisión del Sur S.A.”;
232
los efectos que un pronunciamiento de este tipo tiene en los diversos

procedimientos administrativo-sancionatorios, más si este proviene del

mismísimo máximo tribunal de nuestro país.

 Causa Rol Nº 7502-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Frontel

S.A.”;
 Causa Rol Nº 4922-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz
Parral S.A.”;
 Causa Rol Nº 4923-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz
Linares S.A.”;
 Causa Rol Nº 5228-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Compañía Eléctrica del Litoral”;
 Causa Rol Nº 9078-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún
S.A.”;
 Causa Rol Nº 2344-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Empresa Eléctrica Pehuenche S.A.”;
 Causa Rol Nº 2090-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa
S.A”;
 Causa Rol Nº 5180-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Empresa Eléctrica Casablanca S.A.”;
 Causa Rol Nº 6538-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún
S.A.”;
 Causa Rol Nº 8387-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”.

233
 II.3.a. “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile

S.A.C.I.”, el primer caso cuya sentencia aplica la teoría del

Decaimiento de los Procedimientos Administrativo-sancionatorios.

Antecedentes Previos.

Creemos necesario, para lograr una acabada comprensión de los

elementos que motivaron este caso, el contextualizar –en términos generales, y

siempre en consideración a los fines que perseguimos en este estudio- el

recorrido que dicha causa tuvo, primeramente en sede administrativa, y luego

en sede de Corte de Apelaciones, para luego, y basado en esos antecedentes,

exponer, analizar y criticar fundadamente la decisión de la Corte Suprema.

Además, la totalidad de los fallos que hasta ahora se han referido al

decaimiento de los procedimientos administrativo-sancionatorios244, lo han

244
Existen otro conjunto de fallos dictados por la Corte Suprema que, en términos esenciales,
también aplican esta teoría, pero lo hacen existiendo ciertas diferencias, tanto en los hechos
como en el derecho, lo cual nos mueve a no incluirlas dentro de este análisis.
En ellas se plantea lo que podríamos entender como una variante del decaimiento de los
procedimientos administrativo-sancionatorios llamada, por la propia Corte, como “Decaimiento
del Procedimiento Ejecutivo Especial de Cobro de Impuestos”, la cual, como se deja entrever
por su denominación, se encuentra vinculada a la actividad tributaria de la autoridad pública.
Aquí, al igual que en el decaimiento del procedimiento que estudiamos, existe un largo tiempo –
más de tres años- en que existe inacción por parte de la Administración, lo cual hace decaer el
procedimiento. Las diferencias radican esencialmente en los presupuestos fácticos que motivan
la actuación de la autoridad, como a su vez el “criterio rector” que la judicatura utiliza para
fundamentar su fallo –ver, por ejemplo, el Considerando 16º de la Sentencia Rol Nº 1205-2010
“Fisco de Chile, Tesorería Regional de Antofagasta con Yáñez Iriarte, Marisel”- , además de una
serie de otros distingos que no es del caso profundizar en este estudio.
En cuanto a las sentencias propiamente tales, ellas son principalmente las siguientes:

234
hecho en virtud de presupuestos de hecho y de derecho muy similares a los de

este caso en particular, por lo que su exposición y estudio servirá a su vez para

el análisis que de las demás sentencias también haremos a continuación.

Con fecha 7 de octubre del año 2004, la Superintendencia de Electricidad

y Combustibles, formuló un conjunto de cargos a la empresa Shell Chile

S.A.C.I. por haber violado una serie de disposiciones contenidas tanto en el

Decreto de la Secretaría General de la Presidencia Nº 58/2004, como también

en el Decreto del Ministerio de Economía Nº 90/1996. Ante esto, la empresa

evacuó en tiempo y forma sus descargos ante la misma autoridad.

Luego de ello, transcurrieron exactamente cuatro años, dos meses y

veintiocho días hasta que la Superintendencia aludida, por medio de la

Resolución correspondiente, aplicara una multa igual a cincuenta Unidades

Tributarias Mensuales a la empresa Shell.

 Causa Rol Nº 8420-2009 “Fisco de Chile con Paez, Pelayo”

 Causa Rol Nº 4777-2010 “Tesorería Regional de Antofagasta Fisco de Chile con Flota
Barrios S.A.”
 Causa Rol Nº 1205-2010 “Fisco de Chile, Tesorería Regional de Antofagasta con Yáñez
Iriarte, Marisel”
 Causa Rol Nº 3129-2011 “Tesorería General de la República con Morales Niklischek
Marcia Daniela”
 Causa Rol Nº 2577-2012 “Tesorería Regional de Aysén con Rossel Vargas, Benjamin”
 Causa Rol Nº 7135-2012 “Maderera Fénix Ltda. Con Servicio de Impuestos Internos”.

235
 Ante dicha sanción, y en búsqueda de dejar sin efecto o, al menos,

disminuir la multa aplicada, es que el particular dedujo recurso de reclamación

ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en virtud del derecho que le asistía

en el inciso 1º del artículo 18 A de la Ley Nº 18.140245. Este recurso lo

fundamentó, esencialmente en el hecho de que, en virtud de la parte final del

inciso 4º del artículo 17246 de la misma ley, la Superintendencia habría violado

el plazo máximo otorgado para resolver los descargos. A mayor abundamiento,

agregó que, en virtud de diversa doctrina y jurisprudencia, las faltas

administrativas serían asimilables a las penales y por ende, y a falta de plazo

expreso de prescripción para las primeras, se aplicaría el establecido para las

segundas –seis meses-; y, refiriéndose al fondo del asunto, señaló que ella no

tenía responsabilidad en los hechos denunciados.

Por su parte, la Superintendencia solicitó a la Corte el rechazo del

recurso, basándose, entre otros argumentos, en que la aplicación de las normas

245
Inciso 1º, artículo 18 A de la Ley Nº 18.410 que Crea la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles: “En contra de las resoluciones de la superintendencia que apliquen sanciones,
se podrá interponer el recurso de reposición establecido en el artículo 9º de la ley Nº 18.575, en
el plazo de cinco días hábiles contado desde el día siguiente a la notificación de la resolución.
La Superintendencia dispondrá de diez días hábiles para resolver.
246
Inciso 4º, parte final , artículo 17 de la Ley Nº 18.410 que crea la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles: “…el pronunciamiento anterior –haciendo referencia a la resolución
que falle el procedimiento administrativo- se hará dentro de los 30 días de evacuada la última
diligencia ordenada en el expediente.”

236
penales sin más en lo administrativo, no era posible, por lo que el plazo de seis

meses no debía ser tomado en cuenta.

Con todos estos antecedentes, es que la Octava Sala de la Corte de

Apelaciones de Santiago247 acogió dicho recurso basado en que sí sería

aplicable el plazo de seis meses esgrimido por la recurrente ya que, a falta de

norma expresa, y tomando en cuenta que los principios penales regirían en

materia administrativo-sancionadora -en virtud de ser ambos la manifestación

única del ius puniendi propio del Estado-, dicho plazo se encontraría largamente

cumplido, lo cual dejaría sin efecto la multa impuesta.

Respecto a la decisión en sede administrativa, no es mucho lo que

podemos señalar, salvo el hecho de que el tiempo transcurrido entre los

descargos y la determinación de la sanción por parte de la Superintendencia, es

muy extenso lo cual, ya a simple vista, podría, a lo menos, entenderse que

perturba ciertos derechos del particular administrado.

Pero es la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago, la

que nos llama mayormente la atención. Esto porque creemos totalmente errada

la aplicación directa de las normas penales en materia administrativo-

247
Sala que, al producirse la vista de la causa, se encontraba integrada por los abogados
señora Clara Carrasco, señor Juan Muñoz y señor Jorge Lagos.
237
sancionadora, sea ésta del carácter que sea. Como dijimos en páginas

anteriores, cierto es que tanto el Derecho Penal como el Administrativo-

sancionador, son manifestación de un único ius puniendi del Estado, y que en el

segundo se hace aplicación, por regla general, de los principios del primero. No

obstante, esta aplicación no trasciende a la utilización directa de las normas de

una área a otra –recordemos que, siguiendo a Nieto, esto lo llamamos el

“contrabando” de las normas penales a lo administrativo-sancionador-, ya que

ambas son construcciones jurídicas hermanadas, pero diversas en su

contenido, lo cual no hace posible este “trasvasije” de normas que intenta

hacer, en este caso, la Corte de Apelaciones de Santiago, y que es avalada por

ciertos autores.

Dentro de dicho grupo de autores que apoyan este tipo de decisiones, se

encuentra, por ejemplo, Alejandro Parodi Tabak, el cual, hablando precisamente

del caso en cuestión, señala: “En efecto, pareciera ya no existir mayor

discusión, salvo ciertos matices, en cuanto a que los principios y normas del

Derecho Penal –muchos de ellos plasmados en el Código penal y otros, incluso,

en la Constitución-, son aplicables al derecho administrativo sancionador, en

ausencia de norma expresa en contrario. Por esa razón, concordamos con el

fallo de primera instancia –refiriéndose al fallo de la Corte de Apelaciones que

aquí tratamos- en aquella parte en que concluye que los plazos de prescripción

238
del Código Penal –y particularmente el de seis meses previsto para las faltas-

son aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración”248.

En síntesis, podemos establecer que en el recorrido que dicho caso tuvo,

tanto en sede administrativa, pero especialmente en sede jurisdiccional ante la

Corte de Apelaciones –en primera instancia-, tiene una serie de particularidades

que, a lo menos, son llamativas y abren la discusión respecto a la decisión de la

autoridad, punto en el cual nosotros expusimos nuestra visión y nuestros

reparos. Pero, a pesar de la relevancia de lo hasta aquí expuesto, es la decisión

de la Corte Suprema la que marca un antes y un después en la resolución de

este tipo de casos.

248
PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p. 244. La cursiva es nuestra.
239
 II.3.b. “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile

S.A.C.I.”, el primer caso cuya sentencia aplica la teoría del

Decaimiento de los Procedimientos Administrativo-sancionatorios.

La decisión de la Ilustrísima Corte Suprema.

En diciembre de 2008, la Corte Suprema falla la apelación interpuesta en

contra de la resolución de primera instancia que acogía el recurso y que por

ende, había declarado improcedente la multa impuesta. Dicho decisión,

primeramente, dejó sin efecto los fundamentos, esgrimido por la Corte de

Apelaciones, referentes a la aplicación del artículo 94 del Código Penal en

materia administrativo-sancionadora, para luego explayarse en una serie de

fundamentos que dan sustento a su decisión y que pasamos a ver a

continuación:

 La Razonabilidad: en el Considerando 1º, la Corte establece

inmediatamente un elemento que es clave en todo el fundamento que

posteriormente desarrolla: “Que la Superintendencia de Electricidad y

Combustibles dejó transcurrir cuatro años, dos meses y veintiocho días

sin resolver los descargos formulados por la empresa reclamante, plazo

que excede todo límite de razonabilidad…”249. Si nos remitimos a lo que

249
Considerando 1º, párrafo 1º, Causa Rol Nº 8682-2009, “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Shell Chile S.A.C.I”
240
 la RAE nos plantea como definición de razonable, vemos que dicho

concepto debemos entenderlo como aquello que es “Adecuado.

Conforme a la razón. / Proporcionado o no exagerado.”, cuestión que

coincide claramente con el hecho de que el proceso se haya prolongado

exageradamente. Como vimos en la I Parte de este estudio, la

determinación de lo temporalmente razonable depende de una serie de

factores de cada caso en particular y, en este caso no es distinto: la

Superintendencia ya había estudiado todos los antecedentes del proceso

y, en base a ellos, había sancionado. Entonces, ¿por qué demora tanto

en resolver los descargos hechos por el particular? ¿será necesario

estudiar el asunto por más de cuatro años para, recién ahí, emitir una

decisión? creemos que no.

 El Debido Proceso: en el mismo Considerando 1º, pero en su párrafo

segundo, la Corte se refiere a este principio, señalando que: “Así en

efecto, la tardanza inexcusable de la Superintendencia de Electricidad y

Combustibles afectó en primer término el principio del debido proceso,

pues resulta indudable que para que nos encontremos ante un

procedimiento racional y justo la sentencia debe ser oportuna”250.

Creemos que este es el fundamento clave sobre el cual se sustenta la

250
Párrafo 2º, Considerando 1º, Sentencia Causa Rol Nº 8682-2009 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”
241
 decisión del tribunal. La importancia del debido proceso –que ya dejamos

fuertemente establecida en la I Parte de este estudio-, su consagración

constitucional, su aplicación en todo procedimiento administrativo,

incluyendo a los sancionatorios, y el contenido del mismo –en donde,

como señalamos, se encuentra el que la resolución de la autoridad debe

ser dentro de un plazo razonable- dejan en evidencia que su violación,

por más que no tenga aparejada sanción expresa, si debe producir algún

efecto dentro del procedimiento en cuestión; no por nada estamos en

presencia de un derecho fundamental pero, de ahí a que dicho efecto

sea el decaimiento, es discutible.

Igualmente creemos que es importante destacar el hecho de que el

análisis que la Corte hace a este respecto comience con un estudio de lo

que la Constitución señala. Esta forma de fundamentar ciertamente

favorece una aplicación jerarquizada y sistémica del ordenamiento

jurídico, además de “…fortalecer nuestro Estado de Derecho y la plena

vigencia de los principios de eficacia directa y supremacía

constitucional.”251

251
PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p.250.

242
  Los principios de eficacia y eficiencia administrativa: en el Considerando

2º252 de la sentencia, la Corte establece que con los más de cuatro años

transcurridos entre descargos y sanción, se han vulnerado dos grandes e

importantes principios de expresa consagración legal: la eficacia y

eficiencia administrativa, ambos contenidos en el artículo 3º inciso 2º de

la Ley Nº 18.575. Respecto a lo que entendemos por cada uno de ellos,

nos remitimos a lo que en la I Parte expusimos.

Pero el tratamiento que de ellos hace la sentencia es sistémico, ya que

no sólo se contenta con señalar la norma que los consagra, sino que los
252
Considerando 2º: “Que, asimismo, se ve vulnerado el principio de la eficacia y eficiencia
administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado.
El artículo 3º inciso 2º dispone que “La Administración del Estado deberá observar los principios
de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento,
impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad
administrativas, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad
para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar
cualquier actividad económica, en conformidad con la Constitución Política y las leyes”.
Por su parte, el artículo 5º inciso 1º señala que “Las autoridades y funcionarios deberán velar
por la eficiente e idónea Administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de
la función pública”.
El artículo 11 de la misma ley relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se
realiza la actuación administrativa al disponer que “Las autoridades y jefaturas, dentro del
ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico
permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su
dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y
objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”.
Y por último, el artículo 53 vincula los principios de eficiencia y eficacia con la probidad
administrativa al establecer que “El interés general exige el empleo de medios idóneos de
diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión
eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las
autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de
ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de
la Administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el
cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información
administrativa, en conformidad a la ley”.

243
vincula con una serie de otras disposiciones que lo que hacen es

otorgarle un mayor contenido e importancia dentro de la actividad

administrativa. Así, es que primero los enlaza con el artículo 5º, inciso 1º,

luego con la idea de oportunidad de la actuación administrativa, recogida

-según la sentencia- en el artículo 11 de la ley, y finalmente con el

artículo 53 que se refiere a la probidad administrativa –según la

sentencia-. Destacamos el hecho de que sea la propia sentencia la que

hace remisión a estos artículos y en particular al 11 y 53, porque ello es

errado: estos artículos no consagran lo que, según la máxima autoridad

judicial del país, en ellos se dice. La remisión debió haber sido a los

artículos 10 –en vez del 11- y 55 –en vez del 53-. Dicho error, ya de por

sí muy grave, se acrecienta a consecuencia de que todas las sentencias

posteriores que tratan el decaimiento dictadas por este tribunal, lo

cometen también.

Dejando de lado lo último, y centrándonos en el fondo de lo aquí tratado,

creemos que si es posible entender que con la excesiva dilación dichos

principios se encontrarían afectados; la eficacia y eficiencia tienen una

evidente vinculación con la utilización correcta de los recursos, en tiempo

y forma. El problema es que, ni la ley, ni tampoco esta sentencia,

establecen lo que entienden por dichos principios. Por ende, ¿cómo la

judicatura va a señalar que se ven vulnerados ambos principios cuando

ni el legislador ni ella misma establecen que debemos entender por cada

244
 uno de ellos? Es más, ni siquiera se remite a alguno de los tantos

conceptos doctrinarios que, en diversas publicaciones administrativas, se

hacen sobre ellos. Solo hace una repetición infructuosa de cada uno de

los artículos.

Así, es imposible negar la debilidad y pobreza que dicho fundamento

muestra en este caso, cuestión que podría haberse evitado con, al

menos, una simple elucubración conceptual de ambos.

 Los principios de celeridad, conclusivo e inexcusabilidad: por su parte, el

Considerando 3º253, establece que también en este caso se han violado

además otros principios de expresa consagración, en este caso en la Ley

253
Considerado 3º: “Que, además, la ineficiencia administrativa demostrada con la tardanza
vulnera el principio de celeridad, consagrado en el artículo 7º de la Ley Nº 19.880 sobre Bases
de los Procedimientos Administrativos que dispone que “El procedimiento, sometido al criterio
de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar
por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución,
haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo
que pudiere afectar a su pronta y debida decisión”.
También vulnera el principio conclusivo establecido en el artículo 8 de la Ley 19.880, pues
desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que consiste en que “la Administración
dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su
voluntad”.
Asimismo infringe el principio de inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la citada ley
sobre procedimientos administrativos, que dispone que “La Administración estará obligada a
dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su
forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que no sea de su
competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el
ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la
resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables”.
245
Nº 19.880 –ya mencionada reiteradamente-. Dicha violación, en palabras

de la propia sentencia, se ha producido por la ineficacia administrativa

que la Superintendencia ha demostrado, afectando así al principio de

celeridad –artículo 7º-, al conclusivo –artículo 8º- y al de inexcusabilidad

–artículo 14-.

Respecto a ello, y entendiendo que la ineficacia se ve reflejada en la

prolongación temporal excesiva en la resolución del conflicto, no

podemos sino estar de acuerdo con que, al menos, algunos de ellos si se

vieron afectados. Vamos por parte:

-Respecto a la celeridad, la conceptualización que la Ley Nº 19.880 hace

de ella es clara. Aquí, las ideas que el inciso 2º del artículo 7º establece

respecto a que los trámites que lleve a cabo la Administración deben ser

“expeditos”, como a su vez el que ella remueva “todo obstáculo que

pudiere afectar a [la] pronta y debida decisión” del conflicto,

evidentemente no se respetan.

Primero porque la autoridad no actuó con la prontitud necesaria, y

además porque, si es que hubieren existido problemas que impidieran el

resolver en tiempo el asunto, la Administración debió haberlo señalado,

ya sea cuando se tramitaba administrativamente el proceso, o en las

defensas que ante la autoridad judicial hizo valer, cuestión que no hizo.

-Respecto al principio conclusivo y al de inexcusabilidad, la cuestión no

es tan clara. Esto porque ambos principios –en este caso- apelarían, en
246
 términos generales, a un mismo gran objetivo: el que la Administración

dicte todas las resoluciones necesarias dentro del procedimiento en

forma expresa y que, para darlas a conocer a los interesados, éstos sean

notificados –principio de inexcusabilidad-; y dentro de dichas

resoluciones, destaca la decisoria, en la cual la Administración debe

manifestar su voluntad y así resolver el fondo del asunto –principio

conclusivo-. En el caso en cuestión, aun cuando lo haga con tardanza, la

Administración si actúa, dicta sus resoluciones y resuelve el fondo del

asunto, ¿dónde estaría entonces la infracción de la Superintendencia? La

sentencia no lo explica, sólo se remite –una vez más- a reproducir los

artículos respectivos.

 La no fatalidad de los plazos: el máximo tribunal de la República, luego

de hacerse cargo de los principios que, según ella, se han visto

transgredidos en el caso, establece, en el Considerando 4º254 una

cuestión insoslayable: los plazos para la Administración no son fatales.

Esto lo hemos analizado y criticado en líneas anteriores, sin embargo por

254
Considerando 4º: “Que lo anterior significa que no obstante que el plazo de 30 días
establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 18.410 que crea la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles, y el plazo de seis meses mencionado en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880 de
Bases de los Procedimientos Administrativos no son plazos fatales, y que en principio su
incumplimiento sólo genera las responsabilidades administrativas correspondientes, la
vulneración abierta de los principios señalados en los considerandos anteriores ha de tener un
efecto jurídico en el procedimiento administrativo”.
247
 muy discutible que pueda ser ello, a nuestro parecer, es una verdad

establecida en la realidad jurídica nacional.

Pero, a pesar de lo antes dicho, la Corte establece que la vulneración de

los principios tratados conlleva un efecto jurídico dentro del

procedimiento administrativo. A nuestro parecer aquí hay un punto

esencial: cierto es que la ley no establece expresamente algún tipo de

sanción aparejada a la violación de estos principios, pero no es dable

entender que su incumplimiento no conlleve efecto alguno, porque si

fuera así ¿para que el legislador establece deberes a la Administración?

¿dichos principios con consagración legal serían solo –como se ha dicho,

en más de una ocasión, para otros casos a lo largo de nuestra historia-

normas de carácter meramente “programático”? Creemos que no puede

ser así.

Pero aquí nace un gran inconveniente, y que dice relación con cuál sería

dicho efecto jurídico. El Considerando 5º lo resuelve.

 El Decaimiento del procedimiento administrativo-sancionatorio como

efecto jurídico de la violación normativa: el Considerando 5º255 de la

255
Considerando 5º: “Que el efecto jurídico aludido precedentemente, no puede ser otro que
una especie de “decaimiento del procedimiento administrativo-sancionatorio, esto es su
extinción y pérdida de eficacia.
El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo, provocada por
circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico,
tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
248
 sentencia establece, en términos simples, que la violación de todos los

principios antes dichos, produce lo que ella llamó como “decaimiento del

procedimiento administrativo-sancionatorio”. Pero, ¿en qué consiste

dicha figura? La Corte la definió como “…la extinción de un acto

administrativo, provocada por circunstancias de hecho o de derecho que

afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo”,

estableciendo a su vez que la circunstancia de hecho para poder aplicar

dicha institución en este caso, consistiría en el “…tiempo excesivo

transcurrido desde la evacuación oportuna de los descargos […] hasta la

dictación de la Resolución […] que aplicó a la empresa mencionada la

multa”256.

 La finalidad de la sanción administrativa: y por último, en el

Considerando 6º257, y con un objetivo reafirmador de la aplicación de la

El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo transcurrido

desde la evacuación oportuna de los descargos por parte de Shell Chile Sociedad Anónima
Comercial e Industrial ante los cargos que se le formuló mediante Oficio Ord. Sec. Nº 5618 de 7
de octubre de 2.004, hasta la dictación de la Resolución Nº 00170 que aplicó a la empresa
mencionada una multa de 50 Unidades Tributarias Mensuales, tiempo que alcanzó a 4 años,
dos meses y veintiocho días, lo que ha afectado el contenido jurídico del procedimiento
administrativo tornándolo abiertamente ilegítimo, produciendo su decaimiento y pérdida de
eficacia y la extinción de los actos administrativos de trámite dictados, siendo por lo mismo
ilegal el de término que aplicó la sanción administrativa”.
256
Respecto de la solución propuesta en este caso por la Corte Suprema, no profundizaremos
en este punto. Esto, porque creemos que la importancia esencial que ella tiene en nuestro
análisis es merecedora de un tratamiento más acabado y, por ende, más extenso que el
esencialmente expositivo que estamos presentando en este acápite. En consecuencia, nos
remitimos a lo que en un punto siguiente tratamos –II.3.d.-.

249
 institución del decaimiento, la Corte entiende que por el transcurso

temporal excesivo, la multa se ha vuelto inútil, careciendo de eficacia el

castigo, en virtud de que dicha sanción administrativa tendría

esencialmente una finalidad preventivo-represora que en este caso ya se

habría perdido.

En virtud del fin que la autoridad judicial le otorga a la pena, nacen

ciertas preguntas claves: ¿El legislador ha establecido -directa o

indirectamente- que la finalidad del reproche de autoridad administrativa

sería la argüida por este tribunal?: no; ¿la jurisprudencia es conteste en

este punto?: no; ¿la doctrina opina, al menos en su mayoría, que la

sanción administrativa persigue dicho fin?: no, ¿con la tardanza

excesiva, la sanción realmente perderá el fin atribuido por el tribunal?:

no. Entonces, ¿de dónde obtiene la Corte Suprema esta conclusión?: lo

desconocemos.

Actualmente, dentro del gran campo del Derecho Público Punitivo Estatal

no existe consenso ni respecto de lo que debemos entender por sanción

257
Considerando 6º: “Desde otro punto de vista, ha de considerarse que el objeto jurídico del
acto administrativo, que es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se
torna inútil, ya que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-
represora, con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca
reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico quebrantado por la
acción del transgresor. Después de más de cuatro años sin actuación administrativa alguna,
carece de eficacia la acción, siendo inútil para el fin señalado, quedando vacía de contenido y
sin fundamento jurídico que la legitime.
Asimismo, es abiertamente ilegítima, pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones
a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e
injustificada”.
250
 administrativa, ni menos cuál sería la finalidad de ella, por ende, el que el

tribunal le atribuya sin más dicha finalidad es, a lo menos, discutible.

Como lo refleja correctamente José Miguel Valdivia: “Hasta donde

entiendo, todavía no ha muerto la discusión dogmática acerca de las

funciones de la pena, ni a fortiori acerca de aquellas que cumple la

sanción administrativa; darla por zanjada tan fácilmente me

desconcierta”258. Respecto a que la demora excesiva haga perder el

supuesto fin preventivo-represor, el autor cree que “…para restablecer el

orden quebrantado un castigo es siempre tardío, de modo que el atraso

no frustra ese objetivo (de darlo por bueno). ¿La tardanza de un castigo

hace perder sentido a la represión? La tramitación de un procedimiento

busca justamente evitar reacciones que, adoptadas en la inmediatez de

los hechos, carecerían probablemente de racionalidad. Per se, el tiempo

no es malo aquí. La pregunta es cuánto atraso es tolerable?”259

Luego de esta serie de argumentos, la Corte estima que “…en

consecuencia, es ilegal la resolución exenta Nº 00170 –que es la resolución por

medio de la cual la Superintendencia sanciona, después de más de cuatro

años, a Shell-, de 30 de enero de 2009, de la Superintendencia de Electricidad

258
VALDIVIA, José Miguel. Sobre el Decaimiento del Procedimiento Sancionatorio, [en línea]
<cursos.puc.cl/dmd3515-1/almacen/1300474448_ccarvajf_sec4_pos0.pdf>, [2011], p.3.
259
VALDIVIA, José Miguel. Sobre el Decaimiento del Procedimiento Sancionatorio, [en línea]
<cursos.puc.cl/dmd3515-1/almacen/1300474448_ccarvajf_sec4_pos0.pdf>, [2011], p. 3.
251
y Combustibles, por decaimiento del procedimiento administrativo sancionador”.

Así, la Corte Suprema estima que, al configurarse los requisitos que ella estima

tiene la aplicación de la teoría del Decaimiento del procedimiento administrativo-

sancionador, ésta queda sin efecto.

A nuestro entender, y tomándonos de lo planteado por el profesor de la

Universidad de Chile Luis Cordero Vega, lo que con la aplicación del

decaimiento se busca en este caso –y en todos los demás en que la Corte

utiliza esta figura- es “…resolver un genuino problema de política pública en la

Administración: lo intolerable que resulta para un administrado estar sujeto

indefinidamente en el tiempo a la ausencia de resolución de un procedimiento

administrativo que le puede imponer un acto de gravamen como la sanción.” 260

260
CORDERO VEGA, Luis. 2011. El Decaimiento del Procedimiento Administrativo
Sancionador. Comentarios a las Sentencias de la Corte Suprema del año 2010, en: Anuario de
Derecho Público Universidad Diego Portales, Santiago Chile, Editorial Ediciones UDP, p.244.
252
II.3.c. El aporte de sentencias posteriores que también aplicaron la teoría

del decaimiento del procedimiento administrativo-sancionador.

Similitudes y diferencias.

No sólo la sentencia del caso antes expuesto aplicó esta particular teoría

como mecanismo de solución. Todo lo contrario –y como ya lo dijimos-, en los

años posteriores, han ido dictándose un conjunto de sentencias que, en

términos muy similares, han resuelto conflictos afines.

Y decimos en términos “muy similares”, porque, existen un gran conjunto

de elementos de hecho y de derecho que son comunes a los del caso

comentado en el acápite exactamente anterior. Dentro de ellos, los principales

son:

 El conflicto se suscita entre la Superintendencia de Electricidad y

Combustibles y un particular administrado por una violación normativa de

éste último;

 Que los procedimientos administrativos se inician –a causa de la

violación antes dicha- de oficio por parte de la autoridad administrativa, y

253
 que el paso de estos a la justicia ordinaria se produce en virtud de un

recurso interpuesto por el particular castigado en contra de la resolución

sancionatoria.

 Existencia de una dilación excesiva, siempre mayor a dos años261, entre

la actuación del particular y la dictación de la resolución correspondiente

por parte de la Superintendencia;

 Que, luego de la etapa administrativa, se pasa a la judicial, en la cual es

la Corte Suprema la que determina la aplicación del decaimiento, y por

ende, el dejar sin efecto la sanción impuesta y;

 Aun cuando no es un elemento que en estricto rigor debiese ser tomado

en cuenta, se encuentra el –denominado por el profesor Cordero Vega-

“Factor Pierry”, y que se refiere al hecho de que quien –según Cordero-

ha propiciado la creación y aplicación de esta teoría ha sido el Ministro

Pedro Pierry Arrau. Así lo refleja, al señalar que “…este caso –

refiriéndose a las sentencias dictadas por la Corte Suprema que

resuelven aplicar esta figura- demuestra como en la Corte se ha ido

instalando un nuevo actor, denominado factor Pierry. Es este Ministro,

261
Salvo el caso caratulado como “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”, Rol: 8387-2010, en donde la dilación se extendió
por 1 año, 11 meses y 28 días.
254
 quien es un reconocido profesor de Derecho Administrativo, que ha

llevado a la Corte a dialogar con categorías de Derecho público a partir

de decisiones legislativas…”262.

Pero también existen ciertos aspectos distintivos dentro de este gran

grupo de sentencias. Aquellas diferencias que son relevantes para nuestro

estudio, están:

 El hecho de que la dilación excesiva que motiva la aplicación de la teoría

del decaimiento se produce ya sea:

-Luego de que el particular realizó sus descargos en tiempo y forma263, o

262
CORDERO VEGA, Luis. 12 de mayo de 2011. Decaimiento del Procedimiento Sancionador.
El Mercurio Legal.
263
En este grupo se encuentran:

 Causa Rol Nº 8682-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell

Chile S.A.C.I.”
 Causa Rol Nº 4922-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz
Parral S.A.”;
 Causa Rol Nº 4923-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz
Linares S.A.”;
 Causa Rol Nº 5228-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Compañía Eléctrica del Litoral”;
 Causa Rol Nº 5180-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Empresa Eléctrica Casablanca S.A.”;
 Causa Rol Nº 8387-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”.

255
 -Luego de que el particular ha deducido recurso de reposición en contra

de la resolución que, habiendo conocido de los descargos interpuestos

por éste, lo sancionó264.

Es decir, en el primer caso, no existe resolución sancionatoria, mientras

que en el segundo sí la hay, pero ella no se encuentra firme por existir

recursos pendientes.

 La aplicación de lo que la Corte llamó el “criterio rector”. Este punto está

directamente vinculado con lo señalado en la diferencia inmediatamente

anterior, ya que en aquél grupo de sentencias en las que la dilación se

produce respecto de la resolución del recurso de reposición, la Corte

agrega un fundamento adicional265.

264
En este grupo se encuentran:

 Causa Rol Nº 7284-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con

Sistema de Transmisión del Sur S.A.”;
 Causa Rol Nº 7502-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Frontel
S.A.”;
 Causa Rol Nº 2344-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con
Empresa Eléctrica Pehuenche S.A.”;
 Causa Rol Nº 6538-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún
S.A.”;
 Causa Rol Nº 9078-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún
S.A.”;
 Causa Rol Nº 2090-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa
S.A”;
265
Son:

 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7284-2009

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Sistema de Transmisión del Sur
S.A.”;
256
 Dicho fundamento consiste, en términos generales, en el hecho de que,

la Corte estima que para que se pueda presentar el decaimiento, se debe

estar a plazos que, dentro del derecho administrativo, puedan asimilarse

a la dilación excesiva en la resolución del recurso. Es así que hace

aplicable lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 53 de la Ley Nº

19.880266, respecto de la invalidación de los actos contrarios a derecho,

el cual tiene un plazo máximo de dos años, contados desde la

notificación o publicación del mismo.

 Existen, en algunas de estas sentencias, votos disidentes que plantean,

en algunos casos, propuestas que es necesario tomar en consideración

en virtud de que, por una parte critican fundadamente la aplicación del

decaimiento por parte de la Corte, y porque a su vez proponen otro tipo

de soluciones que, al menos, es necesario considerar.

 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7502-2009

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Frontel S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 2344-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Empresa Eléctrica Pehuenche
S.A.”;
 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 6538-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 9078-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 2090-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa S.A”.
266
Artículo 53, inciso 1º, Ley Nº 19.880: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición
de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que
lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.”
257
II.3.d. Análisis crítico de la teoría de la teoría del decaimiento del procedimiento

administrativo-sancionador, como fundamento esencial de la decisión del

tribunal.

“Que el efecto jurídico aludido precedentemente, no puede ser otro que una

especie de “decaimiento del procedimiento administrativo-sancionatorio”, esto es

su extinción y pérdida de eficacia.

El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo,

provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan

su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.

El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo

transcurrido desde la evacuación oportuna de los descargos por parte de Shell

Chile Sociedad Anónima Comercial e Industrial ante los cargos que se le formuló

mediante Oficio Ord. Sec. Nº 5618 de 7 de octubre de 2.004, hasta la dictación

de la Resolución Nº 00170 que aplicó a la empresa mencionada una multa de 50

Unidades Tributarias Mensuales, tiempo que alcanzó a 4 años, dos meses y

veintiocho días, lo que ha afectado el contenido jurídico del procedimiento

administrativo tornándolo abiertamente ilegítimo, produciendo su decaimiento y

258
pérdida de eficacia y la extinción de los actos administrativos de trámite dictados,

siendo por lo mismo ilegal el de término que aplicó la sanción administrativa”.267

El establecimiento del decaimiento del procedimiento administrativo-

sancionador –y todo lo que él conlleva en el considerando en el que se

consagra- como mecanismo de solución de conflictos es, por decir lo menos,

llamativo. Lo anterior se debe a una serie de factores que, en algunos casos, ya

hemos abordado tangencialmente, pero que es preciso analizar con

profundidad. Respecto del considerando específico en el cual él se aborda en

las distintas sentencias, dichos elementos de interés a nuestro parecer son:

267
Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8682-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”; Considerando 5º,
Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7284-2009 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Sistema de Transmisión del Sur S.A.”; Considerando 5º,
Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7502-2009 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Frontel S.A.”; Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte
Suprema, Causa Rol Nº 4922-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz
Parral S.A.”; Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 4923-
2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz Linares S.A.”; Considerando 6º,
Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 5228-2010 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Compañía Eléctrica del Litoral”; Considerando 7º, Sentencia
Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 2344-2009 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Empresa Eléctrica Pehuenche S.A.”; Considerando 7º, Sentencia
Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 9078-2009 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Colbún S.A.”; Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema,
Causa Rol Nº 2090-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa S.A”;
Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 5180-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Empresa Eléctrica Casablanca S.A.”;
Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 6538-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”; Considerando 6º,
Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-2010 “Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”.

259
 La idea de “efecto jurídico”: cuando, en la parte introductoria del

considerando correspondiente, se habla que el efecto jurídico derivado

de las diversas infracciones normativas es el decaimiento,

inmediatamente nace la pregunta de por qué la Corte establece esta

consecuencia, cuando en la ley dicha cuestión no se encuentra

expresada; esto en virtud de que, como ya lo señalamos anteriormente,

el artículo 40 de la Ley Nº 19.880 –que es el que establece las causas de

finalización de los procedimientos administrativos- no lo menciona.

A nuestro entender, lo discutible de la decisión de la Corte radica

esencialmente en este punto: esto porque creemos que existen, dentro

de la normativa nacional, otros institutos que, con expresa consagración

dentro de nuestro ordenamiento, o que, al menos, son reconocidas por la

gran mayoría de la doctrina nacional e internacional, permiten igualmente

producir efecto jurídicos ante la violación de distintas normas legales. Así

tenemos a la Nulidad de Derecho Público o la Nulidad por Desviación de

Poder o incluso la Caducidad del Procedimiento como medios idóneos

de producción de efectos extintivos.

 ¿Decaimiento del procedimiento o decaimiento del acto?: cuando la

Corte conceptualiza la idea de decaimiento del procedimiento, lo hace

señalando una definición que se refiere a otra figura, como lo es el

260
 decaimiento del acto administrativo. Cierto es que las ideas de

procedimiento y de acto administrativo están evidentemente enlazadas,

ya que todo procedimiento está compuesto por una serie de actos que,

en su conjunto, lo forman; pero aun así, son diversas. Ya la Ley Nº

19.880 establece claramente dicho distingo al definirlas de forma

diferente en distintos artículos -18 y 3º respectivamente-, y al hacer una

regulación propia para cada una de ellas. Es más, como vimos en puntos

anteriores, los modos de extinción señalados para ellas son distintos. Por

su parte, cuando la doctrina ha tratado al decaimiento, siempre lo ha

hecho respecto a los actos administrativos, nunca respecto del

procedimiento.

Y en cuanto a la fuente de la definición, la Corte no señala cuál sería el

autor que, para este caso, se ha consultado. Esto es relevante porque no

existe unanimidad en la doctrina respecto a cómo debemos entenderla,

ya que, como dejamos en evidencia, cada teórico que la ha abordado

más profundamente, lo ha hecho ensalzando aquellos aspectos que, a

su parecer, la configuran en su núcleo. Sabemos, en virtud del estudio

que hemos desarrollado en estas páginas, que es la ilustración que doña

Doris Piccinini García268 ha hecho de esta figura, la que se ha adoptado

268
Consultar PICCININI GARCÍA, Doris. 1968. Teoría del Decaimiento del Acto Administrativo,
en: Seminarios de Derecho Público, N° 31, Santiago, Chile, Editorial Jurídica de Chile, p. 57 y
58.
261
 en este caso, pero ello, estimamos, es necesario explicitarlo en la

sentencia.

 El elemento de hecho sobreviniente: cuando la Corte define al

decaimiento, establece como elemento esencial para que ella se

produzca, el que exista un elemento, de hecho o de derecho,

sobreviniente. En cumplimiento de dicho requisito, ella señala que en

este caso, dicho elemento de hecho es el tiempo excesivo transcurrido

entre la evacuación de los descargos y la dictación de la resolución

sancionatoria.

Es cierto que ha transcurrido mucho tiempo en los casos en comento,

pero ello no configura por sí mismo un elemento que conlleve la inutilidad

del procedimiento: ha transcurrido muchísimo tiempo, es innegable; pero

no ha pasado nada durante su transcurso, es decir, no existe elemento

de hecho alguno. Es más, si nos remitimos a lo que doña Doris Piccinini

entiende por “supuesto de hecho sobreviniente” que produce el

decaimiento, ella señala que es necesario que sea uno de carácter

indispensable para la validez del acto: ¿el largo tiempo, por su mera

concurrencia, tiene el carácter de “indispensable”? Al menos es discutible

y, si la Corte estima que si lo tiene, debió haber explicitado de mejor

forma las razones que la llevan a dicha conclusión.

262
 Además del análisis específico que las sentencias hacen del decaimiento

del procedimiento administrativo-sancionatorio y su aplicabilidad a los casos en

cuestión, existe un grupo de éstas269 –y que son aquellas en que el decaimiento

se basa en la prolongación temporal excesiva existente entre el recurso de

reposición y el fallo del mismo- en que se agrega como fundamento adicional lo

que las sentencias entienden como “criterio rector”.

En sí, lo que en ellas desea reflejarse es que para poder entender que

estamos ante una prolongación excesiva que deriva en decaimiento, debemos

estar a plazos de figuras similares a la existente en los casos en comento.

Dicha figura similar es la invalidación del artículo 53 de la Ley Nº 19.880. Las

sentencias recurren a ésta interpretación extensiva de la norma, ya que la ley

no fija un plazo dentro del cual se deba fallar el recurso de reposición, cuestión

que si lo hace respecto de la primera –dos años desde la notificación o

publicación del acto-.

269
Son:
 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7284-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Sistema de Transmisión del Sur
S.A.”;
 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7502-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Frontel S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 2344-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Empresa Eléctrica Pehuenche
S.A.”
 Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 6538-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 9078-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 2090-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa S.A”.
263
 Pero, ¿por qué el máximo tribunal hace dicha interpretación?

Entendemos que ella lo hace principalmente por la necesidad de dar

certidumbre respecto de cuál sería el plazo que la Corte entendería como

necesario para que la figura del decaimiento se presentase en el caso en

concreto. Y ello es de sumo importante: la certeza jurídica es uno de los

principios esenciales del derecho, sobre el cual todos y cada uno de nosotros

desarrollamos nuestra vida en sociedad, por lo que no otorgar claridad respecto

a cuándo estaremos o no estaremos ante el decaimiento del procedimiento, es

un problema de importancia central.

Otra pregunta que nos nace es por qué se utiliza el plazo de la

invalidación y no el de otras figuras que pertenezcan a ésta rama del derecho.

Creemos que ello se hace principalmente porque la invalidación, al igual que el

decaimiento, es una figura extintiva que, como bien dice la ley, invalida los

actos contrarios a derecho y que procede por una gran razón: la ilegalidad del

mismo. Por su parte, el recurso de reposición en materia administrativa procede

por dos grandes razones: la ilegalidad o la falta de oportunidad del acto

administrativo.

Por ende, si entendiésemos que es posible reponer, pero no invalidar

estaríamos ante un absurdo en el cual la Administración podría lo más –

reponer- pero no lo menos –invalidar-, cuestión del todo contraria al aforismo

264
jurídico que plantea que “quien puede lo más, puede lo menos” –“a maiori ad

minus”-

Así, y considerando todo lo planteado en este punto, es que la decisión

del tribunal de aplicar la teoría del decaimiento posee ciertas cuestiones que

hacen dudar respecto a la correcta aplicación de la misma en los casos en

cuestión, lo que no hace sino más necesaria la profundización en el estudio de

la figura jurídica como tal, y si es apta su utilización en nuestra realidad jurídica

nacional.

II.3.e. Un caso particular. La sentencia de la Causa Rol Nº 8387-2010.

Hasta ahora hemos hecho una exposición y análisis de como la Corte ha

utilizado al decaimiento del procedimiento administrativo-sancionador como un

medio útil para la solución de conflictos derivados de la dilación excesiva del

procedimiento sancionatorio. Y dijimos a su vez que, como uno de los

elementos comunes a todas estas sentencias, era el hecho de que la dilación

265
excesiva observada por la Corte siempre era superior a dos años, salvo un caso

–al menos, aparentemente-.

Este supuesto caso de excepción, y que llama nuestra atención por las

particularidades que en él se manifiestan, es la sentencia de la Causa Rol Nº

8387-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Generadora

Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”. Pasamos a estudiarlo.

En cuanto a los presupuestos fácticos generales, dicho pleito se origina

por la formulación de cargos que la Superintendencia realiza en contra de la

empresa Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A. –GESAN-, por violación

de la normativa sectorial. Ante dichos cargos, GESAN presenta sus descargos

el 14 de abril de 2008 en tiempo y forma. Luego, con fecha 8 de abril de 2010,

la Superintendencia impone a la empresa una multa, la cual le es notificada el

día 16 de abril de ese mismo año.

Ante dicha resolución sancionatoria la Corte, en atención al Recurso de

Apelación interpuesto por GESAN, se pronuncia estableciendo “Que de lo

expuesto precedentemente es posible apreciar que la Superintendencia de

Electricidad y Combustibles dejó transcurrir casi dos años desde que la

empresa […] expusiera sus descargos para pronunciarse sobre la cuestión de

266
fondo […]”270, violándose así los principios de debido proceso, eficacia y

eficiencia administrativa, celeridad, conclusivo y de inexcusabilidad, sin perjuicio

de que igualmente reconoce éste tribunal la no fatalidad de los plazos para la

Administración. Con todo, es que determina “Que el efecto jurídico aludido no

puede ser otro que una especie de “decaimiento del procedimiento

administrativo sancionatorio…””271, sumando posteriormente –en el

Considerando 8º- la idea de que la sanción impuesta, por la dilación excesiva,

ha perdido ya su finalidad preventivo-represora, derivando en ilegítima.

De lo reseñado, ya vemos una primera gran diferencia con los casos

anteriores: para la Corte el tiempo transcurrido es, en palabras del propio

máximo tribunal, de “casi dos años”, lo cual nos hace inmediatamente entender

que el tiempo considerado por ésta es el existente entre la presentación de los

descargos -14 de abril de 2008- y la dictación de la resolución sancionatoria -8

de abril de 2010-, mas no el de la notificación de la misma -16 de abril de 2010-,

ya que, si hubiere considerado esta fecha, debería haber hablado de “más de

dos años” y, por ende, no existiría gran diferencia con los demás casos en

estudio.

270
Considerando 2º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Generadora Eléctrica Sauce Los Andes
S.A.”. La cursiva es nuestra.
271
Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-2010
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Generadora Eléctrica Sauce Los Andes
S.A.”.
267
 Hasta aquí todo es más o menos claro, sin perjuicio de ciertos aspectos

que podrían discutirse. Sin embargo, el Considerando 7º272 viene a sembrar un

manto de dudas sobre todo lo antes dicho. Esto, porque en aquél punto se

habla de lo que la Corte entendió como el “criterio rector” –ya tratado

previamente-, pero con importantes diferencias a como hasta ahora lo habían

tratado. Dichas particularidades son:

 Inicialmente, el hecho de que este criterio había sido integrado sólo en

los casos en los que la dilación excesiva era respecto de la resolución

que fallaba el recurso de reposición –en virtud de las razones ya

expuestas-. Es decir, no se había incluido en casos en que la

temporalidad discutida era la referida a la resolución de los descargos

mismos, cuestión esta última que es la que ocurre en este caso. Es más,

y como expresamente lo consagra la misma sentencia, la dilación

excesiva en este caso da origen a un “…abandono del procedimiento

272
Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-2010: “Que
en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el decaimiento del procedimiento
administrativo por el transcurso del tiempo, habrá de considerarse sólo a modo de referencia los
plazos que el derecho administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. Si de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos, el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos es
de dos años, resulta lógico sostener que el abandono del procedimiento sancionador por parte
de la Administración, al no establecer la responsabilidad infraccional de una empresa sujeta a
su fiscalización durante un lapso similar contado desde el momento de hallarse en condiciones
de emitir un pronunciamiento decisorio y la fecha en la que se notifica al administrado la multa
aplicada –fecha esta última desde la cual el acto administrativo ha de producir sus efectos en
conformidad a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de Procedimientos Administrativos.,
produce el decaimiento del procedimiento administrativo y la extinción del acto administrativo
sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia.”

268
 administrativo sancionador por parte de la Administración”273, pero no

derivado de la no resolución del recurso de reposición, sino que

directamente por la no dictación de la resolución sancionatoria, post

descargos.

 Cuando comienza a hablar del criterio rector lo hace señalando que

“…habrá de considerarse sólo a modo de referencia los plazos que el

derecho administrativo contempla para situaciones que puedan

asimilarse”274. Es decir, al hablar de “solo a modo de referencia” le quita

vigor a la idea –que creíamos ya asentada- de que ante la falta de plazo

expreso, se estará al que se establezca en figuras pertenecientes al

derecho administrativo que sean similares a la del caso en cuestión, sin

matiz alguno.

Así entendemos que el plazo de dos años del artículo 53, inciso primero

de la Ley Nº 19.880, no es directamente aplicable para determinar si hay

o no decaimiento, volviendo nuevamente al estado de incerteza que -aun

cuando fuere discutible la utilización de dicho artículo- creíamos

superado. En consecuencia, nace la pregunta: ¿por qué la Corte habrá

valorado, en este caso en particular, de distinta manera al artículo 53 de

273
Fragmento Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-
2010.
274
Fragmento Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-
2010. La cursiva es nuestra.
269
 la Ley Nº 19.880? A nuestro entender, la explicación se encuentra en el

punto siguiente.

 La idea central de toda la construcción lógico-jurídica que en este

considerando hace la Corte –y que es el que pone el “manto de dudas”

de que hablamos previamente-, es el hecho de que el máximo tribunal

cuenta el plazo de inactividad de la Administración, para determinar que

hay decaimiento, “…desde el momento de hallarse en condiciones de

emitir un pronunciamiento decisorio y la fecha en la que se notifica al

administrado la multa aplicada -fecha esta última desde la cual el acto

administrativo ha de producir sus efectos de conformidad a lo dispuesto

en el artículo 51 de la Ley de Procedimientos Administrativos-“275, es

decir, desde la fecha de presentación de los descargos -14 de abril de

2008- y hasta la notificación de la resolución sancionatoria -16 de abril de

2010-. Creemos que la Corte, en este punto, está del todo acertada, ya

que el artículo que ella misma cita previene expresamente que: “Los

decretos y las resoluciones producirán sus efectos desde su notificación

o publicación, según sean de contenido individual o general”276, tomando

en cuenta que aquí estamos ante una resolución de contenido individual

275
Fragmento Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8387-
2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Generadora Eléctrica Sauce Los
Andes S.A.”.
276
Inciso 2º, Artículo 51, Ley Nº 19.880.
270
 –ya que sanciona a una empresa en específico, por una conducta en

particular- y que por ende debe ser notificada a GESAN para que

produzca sus efectos en ella.

Por tanto, en este caso no estamos ante una dilación de “casi dos años”,

como lo afirma el propio Considerando 2º, sino ante una de exactamente

dos años y tres días, por lo que no era necesaria la relativización del

llamado “criterio rector”, ya que el plazo excedía el exigido en el artículo

53 para la Invalidación.

Pero lo anterior igualmente revela una cuestión esencial: todas las otras

sentencias en las que se entendió que existía dilación excesiva, y por

ende se aplicó el decaimiento, siempre tomaron en consideración, como

punto que ponía fin a dicha prolongación, la dictación del decreto

sancionatorio o de la resolución que se pronunciaba respecto a la

reposición, según sea el caso, mas no el de la notificación al

administrado. Basta ver las mismas sentencias: en todas ellas se habla

que el excesivo tiempo transcurrido va desde “la evacuación oportuna de

los descargos […] hasta la dictación de la Resolución […] que aplicó la

multa”277 o, en su defecto, desde “…la resolución que fija la multa hasta

277
Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 8682-
2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”. En similares
términos:

 Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº

4922-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz Parral S.A.”;
271
 la dictación de la resolución que falló la reposición…”278, sin hacer

referencia alguna a si fue hecha o no la notificación, y en caso de que si

se haya hecho, cuando fue realizada.

Quizás para estos casos no tenga relevancia dicha precisión, ya que la

dilación era evidente, y el plazo de dos años –en aquellos casos en que

se hace referencia a él- estaba largamente superado, pero esa misma

imprecisión lleva, a nuestro entender, a confundir a la propia Corte en un

caso que está “en el límite”, como es el comentado.

Y dicha confusión lleva, a nuestro entender, a que los Ministros señores

Héctor Carreño y Haroldo Brito, voten en contra de la decisión adoptada,

 Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº

4923-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz Linares S.A.”;
 Fragmento Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
5228-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Compañía Eléctrica
del Litoral”;
 Fragmento Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
5180-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Empresa Eléctrica
Casablanca S.A.”.

278
Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº 7284-
2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Sistema de Transmisión del Sur
S.A.”. En similares términos:

 Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº

7502-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Frontel S.A.”;
 Fragmento Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
2344-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Empresa Eléctrica
Pehuenche S.A.”;
 Fragmento Considerando 7º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
9078-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”;
 Fragmento Considerando 6º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
2090-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa S.A”;
 Fragmento Considerando 5º, Sentencia Excelentísima Corte Suprema, Causa Rol Nº
6538-2010 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”.

272
ya que ellos entienden que “…en la especie no es procedente la

institución del decaimiento, por cuanto no ha transcurrido el plazo de dos

años que se ha tomado como referencia […] plazo que [según ellos]

debe computarse desde la fecha en que la reclamante GESAN formuló

sus descargos -10 de abril de 2008- hasta aquella en que se dictó la

Resolución impugnada -8 de abril de 2010-“. Aquí ellos no explican el

fundamento que los lleva a pensar en tal modo pero, en virtud del

contexto en el cual ella es dictada, no existe otra opción que entender

que ella se basa en el gran conjunto de sentencias anteriores que,

aplicando el decaimiento, siempre hicieron referencia al plazo de

dictación de la resolución, mas nunca al de la notificación.

La claridad y precisión en casos como estos, en donde es la propia Corte

Suprema la que está asentando nuevas teorías que han de tener validez

en la realidad jurídica nacional, es esencial.

273
II.3.f. Los votos disidentes. El caso de la sentencia en la Causa Rol Nº 8387-

2010, en especial, el interesante aporte del Ministro señor Héctor

Carreño.

A pesar de que cada vez se encuentra más asentada la teoría del

decaimiento dentro de la jurisprudencia de la Corte Suprema, innegable es el

hecho de que su aceptación no es unánime. Reflejo de ello son, tanto las

prevenciones como los votos disidentes que han existido en varias de estas

sentencias.

Respecto de las prevenciones, vemos que en las sentencias de las

Causas Rol Nº 7284-2009 –“Superintendencia de Electricidad y Combustibles

con Sistema de Transmisión del Sur S.A.-, 7502-2009 –“Superintendencia de

Electricidad y Combustibles con Frontel S.A.”- 4922-2010 –“Superintendencia

de Electricidad y Combustibles con Luz Parral S.A.”- 4923-2010 –

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Luz Linares”, 2090-2010

–“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Endesa”- y 9078-2009 –

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Colbún S.A.”-, el Ministro

señor Haroldo Brito estima, por una serie de argumentos, que la figura que

realmente concurre en estos casos es la caducidad del procedimiento

274
administrativo-sancionador, y no el decaimiento. Sin embargo –y por ello es un

voto de prevención, y no uno disidente-, para ambos casos el resultado es el

mismo: la extinción de la resolución sancionatoria.

Por su parte, en la sentencia de la Causa Rol Nº 5228-2010 –

“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Compañía Eléctrica del

Litoral S.A.”-, el voto de prevención es muy interesante. Esto porque se

fundamenta esencialmente en el hecho de que la dilación excesiva viola el

derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable, el cual se encuentra

consagrado expresamente tanto en la Convención Interamericana de Derechos

Humanos como en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, ambos ratificados

por Chile y que se encuentran vigentes, además del artículo 19 Nº 3, inciso 5º

de la Constitución.

Considerando esto, los Ministros en cuestión entienden que la

prolongación excesiva genera una carga ilegítima para el administrado, citando

al efecto tanto doctrina como jurisprudencia internacional, además de los

diversos factores que se deben tener en cuenta para ponderar el plazo

razonable, los cuales, en este caso, dan como resultado la violación de dicho

derecho. A su vez, entienden que dicha prolongación exagerada ilegitima la

pena. Y para cerrar, citan como elemento de apoyo, la teoría de los

impedimentos procesales, firmemente asentada en la justicia internacional.

275
 En cambio, los votos disidentes, solo se dan en dos casos: en la

sentencia de la Causa Rol Nº 6538-2010 –“Superintendencia de Electricidad y

Combustibles con Colbún S.A.- en la cual los Ministros señora Rosa Egnem y el

señor Roberto Jacob estaban por entender como absolutamente válida la multa

impuesta, a pesar del tiempo transcurrido, y el caso de la sentencia de la Causa

Rol Nº 8387-2010 –“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con

Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”-, en donde los Ministros señores

Héctor Carreño y Haroldo Brito estimaron que no existía decaimiento –punto ya

analizado en la parte final del acápite exactamente anterior-.

Pero en este último caso también se suman un conjunto de argumentos

sostenidos únicamente por el Ministro Carreño, el cual plantea ciertos puntos

que son interesantes de analizar:

 En primer lugar, su rechazo se basa esencialmente en el hecho de que,

para que exista imprescriptibilidad de las acciones, es necesario que ello

esté explicitado en la ley respectiva, ya que la regla general en todo el

derecho es que las acciones se extingan por el transcurso del tiempo.

Por ende, a pesar de no existir norma que fije la prescripción de la acción

administrativa que se hace valer por medio del procedimiento

administrativo-sancionatorio, esta sí prescribe ya que no existe norma

que establezca lo contrario, ni en la Ley Nº 18.410 –que es la que crea la

276
 Superintendencia de Electricidad y Combustibles- ni tampoco en otra

propia del derecho administrativo aplicable al caso -Considerandos 1º y

2º-.

 A lo anterior, suma en segundo lugar, el hecho de que ante dicho vacío

normativo nos debemos remitir a las reglas del derecho común de la

materia en la cual nos encontramos, lo que entiende que da como

resultado la aplicación directa del artículo 94 del Código Penal referente

a las faltas, la cual fija como plazo de prescripción el de 6 meses,

contado desde que la autoridad pertinente tomó conocimiento del hecho

respectivo o debió haberlo hecho razonablemente -22 de febrero de

2008- y hasta la formulación de cargos -28 de marzo de 2008-, plazo en

el cual, evidentemente no transcurrieron 6 meses, y en consecuencia

corresponde rechazar la excepción de prescripción –Considerandos 3º,

4º y 5º-.

 Y finalmente, en tercer lugar, refiriéndose al fondo del asunto, entiende

que la infracción si existe y que la multa se encuentra dentro de los

parámetros que la ley le establece a la Superintendencia para el caso en

cuestión y que, por ende, la sanción es absolutamente válida –

Considerandos 6º a 10º-.

277
 Así entendido, creemos que el Ministro señor Carreño acierta al

establecer a la institución de la prescripción, como una que inunda a todo el

derecho, ya que el principal motivo que la crea –la seguridad o certeza jurídica-

es uno que tiene un vigor e importancia central dentro de la construcción

esencial de esta ciencia social. A su vez, el propio legislador reconoce

implícitamente esto al establecer expresamente los casos en los cuales las

acciones son imprescriptibles –por ejemplo, en las acciones para perseguir los

delitos de lesa humanidad-.

Por su parte, y en cuanto a la referencia que hace al fondo del asunto en

los Considerandos finales -6º a 10º-, su raciocinio es correcto: la facultad

fiscalizadora y sancionatoria de la Superintendencia sí existe; la empresa en

cuestión no dio cumplimiento a su obligación; y que la multa se encuentra

dentro de los márgenes señalados por los artículos 15, 16 y 16ª de la Ley Nº

18.410. En este punto, la decisión de la Superintendencia es irreprochable.

Pero nuestra duda radica en los Considerandos 3º a 5º -segundo punto-

en donde se establece la aplicación directa del artículo 94 del Código Penal. Ya

en la I Parte dijimos no estar de acuerdo con la aplicación directa de las normas

penales en materia administrativo-sancionatoria; ahí establecimos una serie de

argumentos que, estimamos, no es necesario reiterar. Nuestro foco en este

278
caso se centra en el hecho de que, aun cuando aceptásemos la aplicación de

dicha norma penal, no estaríamos satisfaciendo el principio esencial que

envuelve a toda esta discusión: el respeto al plazo razonable, como elemento

integrante del debido proceso.

Esto porque el espacio temporal a analizar bajo esta norma es solo hasta

la formulación de cargos, dejando de lado el tiempo que transcurre entre dicha

formulación y la resolución final de la autoridad respectiva, ya sea sancionando

o absolviendo al particular. Por ende, asalta la pregunta: ¿estamos, con la

aplicación del artículo 94 del Código Penal, resguardando el debido proceso?

La respuesta es evidente, un no rotundo.

Así vemos que la utilización de las normas debe darse en un contexto no

meramente mecánico, sino que en virtud del mérito de la misma y de la razón

que ha motivado su dictación, entendiendo que ella es parte de un gran

entramado como lo es el ordenamiento jurídico, el cual tiene como fin esencial

el bien común.

279
II.3.g. Otras vías de solución, diversas del decaimiento de los procedimientos

administrativo-sancionatorios.

Generalidades.

Como hemos dejado en evidencia, la teoría del decaimiento de los

procedimientos administrativo-sancionatorios es discutible tanto en su

existencia, como también en cuanto a su aplicabilidad, dentro de nuestro país.

Es por ello que, en búsqueda de obtener otras soluciones que pudieren, de una

u otra forma, servir para resguardar los derechos vulnerados en los casos en

cuestión, es que a continuación presentamos una serie de otras instituciones

que podrían servir como respuesta alternativa, diversa al decaimiento.

280
 II.3.g.i. La nulidad de derecho público como mecanismo alternativo de

solución.

La nulidad de derecho público, como institución invalidatoria de los actos

que pueda llevar a cabo la autoridad gubernamental, tiene plena vigencia en la

actualidad jurídica nacional. Es más, su utilización en los actos administrativos

ha logrado establecerse específicamente, a través de la Ley Nº 19.880, ya que

ella consagra en qué casos, y bajo qué supuestos ella es aplicable. Todo esto

nos lleva a entenderla como una institución importante de rescatar en este

estudio, ya que puede considerarse como un medio –alternativo al decaimiento-

de protección a la vulneración normativa presentada en las sentencias en

estudio.

Es así que, en virtud de lo señalado en el párrafo anterior, pasaremos a

continuación a analizar, en términos generales, en qué consiste dicha nulidad

de derecho público y cómo ella puede ser usada como un medio de solución

válido ante la violación normativa presentada en las sentencias en análisis.

Como bien destaca la doctrina y jurisprudencia nacional, el fundamento

constitucional de la nulidad de derecho público por vicio dentro de un

281
procedimiento se encuentra en el artículo 7º, inciso 1º de la Constitución, el cual

señala que “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura

regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que

prescriba la ley279”.

Sumado a lo anterior, y dando cumplimiento al mandato que en dicho

artículo se expresa –y que destacamos en cursiva-, es que la Ley Nº 19.880 de

bases de los procedimientos administrativos, especifica cuáles son los casos en

que, en base a un vicio procedimental, se produciría dicha nulidad:

 Artículo 15, inciso 2º: “Sin embargo, los actos de mero trámite son

impugnables solo cuando determinan la posibilidad de continuar un

procedimiento o produzcan indefensión”280; y

279
Artículo 7º, inciso 1º, Constitución Política de la República. La cursiva es nuestra.
280
Respecto a este caso, podemos señalar que su importancia, respecto de la impugnabilidad,
radica en el hecho de que distingue entre actos trámite –también conocidos como actos
preparatorios, y que son aquellos que se originan durante un procedimiento administrativo antes
de la resolución de fondo del procedimiento. Dichos actos no tienen vida jurídica propia, ya que
se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento, es decir, del acto
terminal- y los actos terminales –que son aquellos que, emanados de la autoridad
administrativa, se pronuncian respecto al fondo de la cuestión debatida, resolviendo el asunto.
Ejemplo de ellos son: los permisos, las multas, las sanciones, entre otros.-. En virtud de dicha
diferenciación, este artículo lo que establece es que los primeros sólo son impugnables en dos
situaciones: si impiden la continuación del procedimiento o si causan indefensión.

Lo antes dicho cobra importancia para nuestro estudio en que los fallos aquí estudiados no
apuntan a los actos trámite, sino que a la validez o invalidez de los actos terminales, en virtud
de que la violación normativa descrita en cada uno de las sentencias permiten entender que
ellas afectan a dicho acto decisorio.

282
  Artículo 13, inciso 2º: “El vicio del procedimiento o de forma solo afecta la

validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial

del mismo, sea por la naturaleza o por mandato del ordenamiento

jurídico y genera perjuicio al interesado”281.

Haciendo un parangón entre las causales de nulidad recién señaladas y

los casos en cuestión, creemos clave la referencia que la Corte, para

fundamentar la aplicación del decaimiento, hace respecto del debido proceso y

como ella se puede relacionar con la causal del artículo 13, inciso 2º de la Ley

Nº 19.880.

Esto porque la Constitución –artículo 19, Nº3 inciso 5º- consagra

expresamente la necesidad de que se respete el debido proceso,

configurándose éste como un requisito esencial. A su vez, el irrespeto de dicha

garantía en su faceta de derecho a ser sancionado dentro de un plazo

razonable y sin dilaciones indebidas genera un perjuicio evidente sobre el

administrado sometido ha dicho procedimiento, por lo que resulta, a nuestro

entender que el acto administrativo terminal de sanción adolece de nulidad.

281
Por su parte, este artículo refleja una idea esencial establecida en todo procedimiento
administrativo: para que una infracción existente dentro de dicho procedimiento afecte al acto
terminal, es necesario que dicha infracción cumpla dos requisitos: que se trate de la violación de
un requisito esencial del procedimiento y –copulativamente-que genere perjuicio.

283
 Pero a pesar de lo evidente que puede ser este raciocinio, las violaciones

de derechos fundamentales como causa de nulidad de derecho público aún no

se ha llevado a cabo. Así lo entiende Bocksang Hola, quien agrega que “…esta

deuda resulta notoria en un régimen como el nuestro, supuestamente

garantista. ¿Qué Estado de Derecho estamos construyendo en nuestro país, en

el que las violaciones sustanciales más pavorosas efectuadas a nuestro

ordenamiento jurídico por un supuesto acto administrativo no alteran en lo más

mínimo su validez o invalidez? Podrá invocarse mil excusas para evitar la

aplicación de la nulidad de derecho público […]. Sinceramente, nos parece que

ello no excederá el plano de una excusa desdorosa para el rule of law

vernáculo.”282

Así vemos que, a pesar de la posibilidad cierta de poder aplicar la nulidad

de derecho público ante las afecciones que los administrados sufren a

consecuencia de la existencia de procesos inexplicablemente extensos, esto

colisiona con nuestra realidad judicial, mas no por ello renunciamos a que ésta

si es una posibilidad cierta de dar protección al particular injustamente afectado,

por ello estimamos a esta como una empresa que es necesario llevar a cabo.

282
BOCKSANG HOLA, Gabriel. 2011. La Dilación excesiva de los procedimientos
administrativos sancionatorios: A horcajadas entre Decaimiento y Nulidad, en: Sentencias
Destacadas 2010: Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile,
Editorial Libertad y Desarrollo, p. 239. La cursiva es del autor.
284
 II.3.g.ii. La desviación de poder como mecanismo alternativo de solución.

Ya en la I Parte de este estudio –I.3.c.ii. a I.3.c.v.-, analizamos

profundamente a la desviación de poder, tanto en términos generales, como

específicos. Sin embargo, dicha exposición tiene muchísimo que ver con los

casos jurisprudenciales específicos que, acabadamente, abordamos en esta II

Parte.

Esto porque, basado en los argumentos que la Corte esgrimió para

determinar dejar sin efecto las sanciones impuestas, uno muy importante fue el

referente a la finalidad de la multa –basta ver, a modo ejemplar, los

Considerandos 6º de la sentencia de la Causa Rol Nº 8682-2009 o el 7º de la

sentencia de la Causa Rol Nº 7284-2009-, y que ella, en los casos en cuestión,

no se cumplía por haber existido excesiva dilación en cada uno de los

procedimientos sancionatorios.

Si entendemos a dicho argumento como válido –cuestión que ya

presentamos como discutible debido a la ausencia, tanto en la normativa,

doctrina y jurisprudencia, de un criterio unitario en este punto-, podríamos decir

que en estos casos existiría una desviación de poder o de fin. Esto bajo el

285
entendido de que para que la autoridad administrativa ejerza conforme a

derecho las facultades que la ley le otorga, no basta únicamente con que ella se

apegue formalmente a la ley, sino que también es necesario que dicho acto

administrativo persiga los fines que en su creación se tuvieron en cuenta.

Es decir, en los casos en comento, la vulneración de la norma advertida

por la Superintendencia puede ser tal; el procedimiento que se lleve a cabo

puede ser conforme a derecho; y la sanción impuesta, apegada a la ley. Pero si

dicha sanción no cumple el fin que la ley le ha otorgado, ella no es válida.

Para los casos en cuestión, muy ilustrativa es la cita que Parodi Tabak

hace del jurista trasandino Agustín Gordillo quien, al tratar a la desviación de

poder, señala que: “…un caso bastante común y si acaso el que más, de

desviación de poder [es el relacionado con la hipótesis de que el funcionario

público actúa con la finalidad de beneficiar a la Administración o al bien común].

El funcionario, imbuido de un erróneo espíritu estatista o de autopreservación,

pretende ejercer el poder en indebido beneficio de la Administración, del

gobierno o del Estado; hasta de la sociedad. Puede pues haber desviación de

poder con respetables fines públicos, pero distintos de los contemplados por el

ordenamiento jurídico”283. A esto, el autor pone como ejemplo, aquel caso en

283
PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
286
que se “trata de cobrar el mayor número posible de multas, no para desalentar

el incumplimiento de las normas administrativas, sino para obtener fondos para

el presupuesto público”284-285.

El párrafo anterior es claro al establecer que, cuando la autoridad

administrativa ejerce facultades legalmente válidas –procedimiento

administrativo-sancionatorio que fija una multa-, pero en ellas el propósito que

se persigue no es el que el legislador ha tenido para su establecimiento –que,

según la sentencia, debiese ser una finalidad preventivo-represora-, la

desviación de poder es la figura adecuada para obtener la nulidad del mismo -

ya que el transcurso excesivo de tiempo ha llevado a que carezcan de eficacia

las sanciones-.

Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p.259. Cita extraída de Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”,
Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 9º Edición, Buenos Aires, Argentina, 2007 p. IX-
27.
284
PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por demora excesiva de la
Administración en resolver el Procedimiento Sancionatorio, en: Sentencias Destacadas 2009:
Una mirada desde la perspectiva de las políticas públicas, Santiago, Chile, Editorial Libertad y
Desarrollo, p.259. Cita extraída de Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”,
Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 9º Edición, Buenos Aires, Argentina, 2007 p. IX-
27.
285
Dicha cuestión se podría considerar como presente en dichos casos porque, aun cuando la
Corte no lo señala expresamente, la recaudación pública por medio de multas es un importante
mecanismo de ingreso para el erario fiscal, el cual se vería menoscabado si no se hubiere fijado
multas para los casos en comento.
287
 No existe en la jurisprudencia nacional, sentencias en las cuales la

autoridad haya aplicado la desviación de fin como un instituto válido para la

solución de un conflicto referente a un caso de dilación excesiva de un

procedimiento administrativo-sancionador. Sin embargo, sí existen casos que,

teniendo características similares a los comentados, nos llevan a entender que

es posible aplicar esta figura en casos en que exista sanción administrativa

anulada por dilación excesiva.

Dentro de estos casos, los más destacados son aquellos en que la Corte

Suprema ha estimado que un determinado acto administrativo, siendo

formalmente irreprochable, ha caído en el vicio de desviación de fin. La Corte,

en la Sentencia de la Causa Rol Nº 50-2005 “Inversiones Piccola Italia con

Alcalde Ilustre Municipalidad de Las Condes”286, ante la Apelación de un

Recurso de Protección interpuesto por la Inversora a causa de la no renovación

de la patente de alcoholes hecha por el Municipio, motivada por molestias

provocadas a los vecinos de uno de sus locales estimó que “…de los

antecedentes acompañados, queda de manifiesto que, usando la potestad de

no renovar patentes de bebidas alcohólicas […], se pretende obtener otra

286
En muy similares términos -tanto fácticos como jurídicos-: Causa Rol Nº 5503-2005, “Rojas
González, Víctor Hugo con Ilustre Municipalidad de Lo Barnechea” y la Causa Rol Nº 6493-
2005, “Del Pozo Saavedra, Matías y otros con Ilustre Municipalidad de Las Condes”;

288
finalidad”287, fin que no sería otro que el cierre del local, cuestión reconocida

explícitamente por el señor Alcalde a fojas 58 a 65 de autos.

Aquí, la máxima judicatura en ningún caso pone en duda la facultad de

no renovación de dicha patente –potestad reconocida expresamente a dicha

autoridad en el artículo 65 letra n) de la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades-, sino que ataca la licitud del acto administrativo en virtud de

que lo que se persigue es un fin diverso del que el legislador ha tenido al fijar

dicha potestad.

Lo anterior se ve reflejado al señalarse en la parte final de la sentencia

“[q]ue, en efecto, un acto administrativo puede ejercerse en virtud de una

potestad discrecional y la discrecionalidad consiste en la opción para decidir en

uno u otro sentido, otorgada por la ley al órgano habilitado para ello, pero hay

dos elementos que nunca pueden quedar entregados a la discrecionalidad

administrativa y tales son la competencia del órgano y la finalidad que debe ser

cumplida…”288.

287
Considerando 13º, Sentencia Causa Rol Nº 50-2005, “Inversiones Piccola Italia con Alcalde
de la Ilustre Municipalidad de Las Condes”.
288
Primera parte, Considerando 16º, Sentencia Causa Rol Nº 50-2005, “Inversiones Piccola
Italia con Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Las Condes”.

289
 Es en la última frase del párrafo anterior en donde creemos está la clave

de porque sí se podría utilizar esta institución en las sentencias que aplican el

decaimiento: la Corte, al reconocer explícitamente que la potestad discrecional

de la Administración no puede ejercerse respecto de la finalidad que se

persigue con la sanción administrativa –es decir, que la judicatura debe respetar

siempre el fin fijado por la ley-, sumado al hecho de que en las sentencias que

aplican el decaimiento se habla de que la sanción fijada tiene una finalidad

preventivo-represora que ha sido vulnerada con la dilación excesiva 289, se

deduce que dicha infracción del ente sancionador al aplicar la multa conlleva

una desviación de fin.

Esto, bajo el entendido de que la Corte Suprema expresamente señala

en las sentencias de decaimiento que “…ha de considerarse que el objeto

jurídico del acto administrativo, que es la multa impuesta, producto del tiempo

excesivo transcurrido se torna inútil, ya que la sanción administrativa tiene

principalmente una finalidad preventivo-represora […]. Después de más de

cuatro años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia la sanción,

289
Basta ver la primera parte del Considerando 6º de la Sentencia de la Corte Suprema en la
Causa Rol Nº 8682-2009 “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile
S.A.C.I.”. En igual sentido todas las sentencias que tratamos coma casos en donde se hacía
aplicación del instituto del decaimiento del procedimiento administrativo-sancionador.
290
siendo inútil para el fin señalado, quedando vacía de contenido y sin

fundamento jurídico que la legitime.”290.

Es en virtud de lo que la propia Corte expresa en la transcripción del

párrafo anterior que entendemos podría haber resuelto aplicar la desviación de

fin o de poder, institución ya reconocida en variadas ocasiones por ella misma y

aceptada por la gran mayoría de la doctrina actual, sin necesidad de innovar

tan fuertemente con la introducción de una institución desconocida por nuestra

doctrina, nunca mencionada por los órganos judiciales y más encima en una

variante nunca antes vista. Así, habría obtenido los mismos resultados que

290
Primera parte, Considerando 6º, Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 8682-2009
“Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”. En igual sentido:
 Considerando 7º, Causa Rol Nº 7284-2009 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Sistema de Transmisión del Sur S.A.”;
 Considerando 7º, Causa Rol Nº 7502-2009 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Frontel S.A.”;
 Considerando 6º, Causa Rol Nº 4922-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Luz Parral S.A.”;
 Considerando 6º, Causa Rol Nº 4923-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Luz Linares S.A.”;
 Considerando 8º, Causa Rol Nº 5228-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Compañía Eléctrica del Litoral”;
 Considerando 9º, Causa Rol Nº 9078-2009 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Causa Rol Nº 2344-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Empresa Eléctrica Pehuenche S.A.”;
 Considerando 9º, Causa Rol Nº 2090-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Endesa S.A”;
 Considerando 8º, Causa Rol Nº 5180-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Empresa Eléctrica Casablanca S.A.”;
 Considerando 7º, Causa Rol Nº 6538-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Colbún S.A.”;
 Considerando 8º, Causa Rol Nº 8387-2010 “Superintendencia de Electricidad y
Combustibles con Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A.”.

291
logró, pero sin producir el “ruido” que generó su decisión tan discutible como

polémica

II.3.g.iii. La caducidad como mecanismo alternativo de solución291.

La caducidad, como institución extintiva en términos generales, ya fue

estudiada a propósito de los mecanismos de extinción de los actos

administrativos -II.1.b.iii-. Ahora nos toca saber matizar dichas ideas a la luz de

los procedimientos administrativo-sancionatorios y determinar si es posible, en

291
Sin que nuestro estudio tenga como finalidad el diferenciar a la caducidad con la prescripción
de los procedimientos administrativos, si creemos pertinente –y para evitar equívocos que tanto
la doctrina como jurisprudencia nacional e internacional ha cometido- establecer los puntos
centrales que las distinguen. Es así que en búsqueda de dicho fin, Blasco Pellicer, al referirse a
este punto, entiende como necesario el “… efectuar una precisión inicial derivada de la
necesidad de distinguir adecuadamente la figura de la caducidad del procedimiento y la de la
prescripción de infracciones y sanciones, puesto que ambas figuras se confunden
frecuentemente, dando lugar a algunos pronunciamientos jurisprudenciales confusos y a
bastantes que intentan clarificar ambas figuras. La prescripción se explica porque el
ordenamiento jurídico, al tiempo que confiere a las autoridades públicas la potestad
sancionadora, impone a las mismas la obligación de sujetar dicho ejercicio a unos determinados
plazos, finalizados los cuales el ilícito deberá quedar impune o inexigible la sanción impuesta,
generando tal obligación, correlativamente, el derecho subjetivo del infractor a no ser imputado
o a que no le sea exigida la sanción, una vez transcurridos los plazos fijados. Por el contrario, la
caducidad del procedimiento es un modo anormal de terminación del procedimiento
administrativo sancionador que viene determinado por no haber tenido lugar actos procesales
por parte del órgano al que corresponde impulsar su persecución”. BLASCO PELLICER, Ángel.
1997. El Procedimiento Administrativo Sancionador en el Orden Social, Valencia, España,
Editorial Tirant lo Blanch, pp. 152,153.
292
los casos en que se aplicó el decaimiento, utilizar esta figura en reemplazo de la

primera.

Para el caso nacional, no existe normativa que haga aplicable dicha

institución a los procedimientos administrativos en general ni, por ende, a los

sancionatorios en particular. Tampoco hay abundante doctrina que la trate. Sin

embargo, en ordenamientos jurídicos diversos al nuestro, dicha institución se

encuentra, en ambos aspectos, fuertemente asentada.

Así vemos que la legislación española la recoge expresamente por

primera vez y con alcance general en la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –Ley

30/1992-, conocida también como “LRJPAC”. En ella se establece que

“[c]uando se trate de procedimiento iniciados de oficio no susceptibles de

producir actos favorables para los ciudadanos se entenderán caducados…”292

dichos procedimientos, cumpliéndose, evidentemente, ciertos supuestos.

Lo anterior refleja que, para que actúe la caducidad como figura extintiva,

se requieren dos grandes requisitos: 1) que exista un procedimiento

administrativo pendiente; y 2) que este no produzca efectos favorables al

administrado. Y ambos son, exactamente, los supuestos sobre los cuales la

292
Artículo 43.3. Formulación originaria.
293
autoridad judicial aplicó la institución del decaimiento del procedimiento

administrativo, y que a su vez fueron los que el legislador español tuvo al

establecerla. Así lo refleja Aguado i Cudolà, al señalar que “…el referente que

ha tenido el legislador al regular la caducidad del procedimiento eran

fundamentalmente los procedimientos sancionadores…”293.

Y si continuamos indagando en la legislación española, vemos que para

que se pueda declarar la caducidad del procedimiento, es necesario que se

haya dilatado dicho procedimiento por seis meses, contado desde que se ha

iniciado el procedimiento294. Con esto, nos podemos percatar a simple vista que

dicho plazo, es exactamente igual con el establecido, para el mismo caso y con

idéntico propósito, por la Ley Nº 19.880 nacional en su artículo 27. Recordemos

dicho artículo: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento

administrativo no podrá exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la

fecha en que se emita su decisión final.” Sin embargo, a pesar de su indiscutible

similitud guardan, implícitamente, una gran diferencia –y que la hemos

293
AGUADO I CUDOLÀ, Vicenc. 1999. Prescripción y Caducidad en el ejercicio de Potestades
Administrativas, Madrid, España, Editorial Marcial Pons, p. 50.
294
Respecto al momento en que comienza el conteo de los seis meses, lo planteado es lo que,
por regla general, tanto doctrina como jurisprudencia han sostenido. Sin embargo, y debido a
que la ley española no precisa el acto que marca dicho inicio, existe jurisprudencia en contra.
Basta ver las dos sentencias del Tribunal Supremo Español de 24 de Septiembre de 2001, o
una del 9 de abril de 2002.

294
recalcado a lo largo de todo el estudio-: en el caso chileno, dicho plazo al ser

establecido respecto de una actuación de la Administración, no es perentorio.

Y es dicha no perentoriedad la que marca la diferencia entre uno y otro

caso: en el caso español, cumplidos los seis meses se producirá la perención

automáticamente295; en Chile, en cambio, a lo sumo, una sanción al funcionario

correspondiente, no afectándose en caso alguno la sanción impuesta.

Y es ahí donde creemos está el problema. Sabemos que es difícil

sostener la aceptación de la caducidad como figura extintiva dentro de nuestro

ordenamiento administrativo-sancionador296 y, por ende, de los procedimientos

295
Gran parte de la doctrina y jurisprudencia española actual entienden que dicha caducidad se
produce automáticamente, siendo la sentencia que la establece meramente declarativa. Ello
principalmente por elementos esencialmente fácticos. Así lo refleja, con magistral claridad, Nieto
García, al referirse a aquellos que apoyan la tesis contraria –necesidad de sentencia que
constituya la caducidad-, señalando que “…si bien desde el punto de vista formal tales
argumentaciones son plausibles, parece evidente que implica una burla en el terreno de la
práctica, ya que no es concebible en ninguna parte que un expedientado se dirija a la
Administración para recordarle que con su pasividad está reteniendo el procedimiento, dilatando
la sanción y poniendo en riesgo no solamente la caducidad, sino también la prescripción.”
NIETO GARCÍA, Alejandro. 1993. Derecho administrativo sancionador, Madrid, España,
Editorial Tecnos, p. 413.
296
Nos referimos a los procedimientos administrativo-sancionatorios porque en otro tipo de
procedimientos administrativos si se considera a la caducidad. Ejemplo de ello es el artículo 86,
inciso 1º del Código de Minería, el cual consagra: “Si el juez nota, en cualquier momento
durante la tramitación de la constitución de la concesión y mientras no se haya dictado la
sentencia constitutiva de ella, que no se ha cumplido dentro del plazo cualquiera de los
requisitos o actuaciones para los cuales el juez, conforme al artículo 82, o este Código, hayan
señalado plazos fatales, dictará sentencia declarando la caducidad de los derechos emanados
del pedimento o de la manifestación, y ordenando cancelar las inscripciones correspondientes.”.
Otro caso es el del antiguo artículo 30º del Código de Aguas el cual, en su inciso 3º, lo
estipulaba expresamente. Dicho artículo aún rige gracias a la disposición del artículo 6º
transitorio del mismo cuerpo legal.

295
administrativos. La profesora Camacho, haciendo eco de lo señalado por gran

parte de la doctrina y de la jurisprudencia nacional, lo refleja con certera

claridad: “[u]n tema relevante es el relacionado con el plazo de caducidad del

procedimiento administrativo sancionador en caso de paralización. Las

normativas de los procedimientos especiales no consignan una regla a este

respecto y la LBPA sólo reconoce el abandono […]. [t]ratándose de un

procedimiento sancionador iniciado por decisión de la autoridad administrativa y

aun cuando la ley establezca un plazo para resolver dicho procedimiento –como

es el caso del artículo 17 de la ley Nº 18.410 para la materia eléctrica-

consideramos aplicable la reiterada jurisprudencia de la Contraloría General

que reconoce que los órganos administrativos pueden cumplir sus actuaciones

fuera de los plazos legales y reglamentarios, sin que ellos afecte su validez […].

Por su parte, la jurisprudencia de los tribunales ordinarios también ha concluido

de manera similar al Órgano de Control.”297

Sin embargo, y a pesar de la contundencia aparente de las ideas antes

transcritas, pensamos que dicha opinión está basada en la tradicional respuesta

que se ha dado a dicha interrogante, más que en una reflexión con miras a la

necesidad actual de dar satisfacción a los requerimientos de los partícipes de

297
CAMACHO CEPEDA, Gladys. 2010. Tratado de Derecho Administrativo, tomo IV: La
actividad formal de la Administración del Estado, en: Tratado de Derecho Administrativo,
coordinador: Rolando Pantoja Bauzá, Santiago, Chile, Editorial Legal Publishing Chile, pp.221,
222.
296
los procedimientos administrativo-sancionatorios actuales. Es en reflejo de

dicha necesidad que se presenta el voto de prevención del Ministro Haroldo

Brito, ya referenciado al tratar los votos disidentes de las sentencias en cuestión

-II.3.f.-.

Sin querer repetir el análisis ya hecho respecto de este voto, pero

enfatizando lo pertinente para el análisis aquí expuesto, podemos derivar que

este Ministro no se opone a la aplicabilidad de la institución del decaimiento

dentro de los procedimientos administrativo-sancionatorios, sino que entiende

que, en los casos en cuestión, ella no se configura. Esto en virtud de que la

propia doctrina, al construir el decaimiento, señala que los motivos que la

pueden producir son tres298, de los cuales ninguno de ellos se hace presente en

los casos en que ella fue aplicada.

Ante esto, según el Magistrado, la caducidad es la respuesta correcta.

Ello en base a que la Administración con su inactividad, ha manifestado su

voluntad; ¿cuál es dicha voluntad?, la de no perseverar en el castigo. Y aquí la

deducción que él hace es clave, porque lo que plantea es que no solo ante el

298
El Ministro Brito, recogiendo los postulados de Don Hugo Olguín Juárez, eximio tratadista
uruguayo, señala que: “…la pérdida de vigencia de la citada resolución no es consecuencia de
la prescripción de la acción de que dispone el Estado ni de la concurrencia de alguno de los
motivos de decaimiento que la doctrina recoge: -1. desaparición de un presupuesto de hecho
indispensable para la validez del acto; 2. Derogación del precepto legal en que se funda el acto;
3. modificación del régimen legal que constituye un impedimento-…” (Considerando 2º, voto de
prevención).

297
silencio del administrado hay una manifestación de voluntad tácita o presunta –

silencio positivo y negativo299-, sino que también ante el silencio de la

Administración, y que dicho silencio genera caducidad -siguiendo así la idea ya

asentada en la jurisprudencia española antes expuesta-.

Igualmente a dicha reflexión agrega el hecho de que la caducidad sólo es

aplicable en aquellos procedimientos iniciados por la Administración, de

carácter sancionatorio. Entendemos que es así en virtud de que, si es iniciado

por el administrado, se aplica la institución del silencio, y si es iniciado por la

Administración, pero en beneficio del administrado, la caducidad no puede

operar en perjuicio de alguien que se beneficiará con el actuar de la

Administración.

Pero nace la pregunta, ¿tiene algún sustento jurídico el entender a la

caducidad como institución posible de aplicar en los procedimientos

administrativo-sancionatorios? Creemos que sí. Esto basado principalmente en

lo que la propia Corte ha promocionado respecto a dicha figura y otras afines.

Así -y a propósito de la prescripción- ha señalado: “…Como lo ha afirmado

reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva

constituye un principio general de derecho que adquiere presencia

plasmándose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos

299
Artículos 64 y 65 Ley Nº 19.880.
298
jurídicos, resultando excluida sólo en aquellos casos donde por ley o atendida la

naturaleza de la materia, se establece la imprescriptibilidad de las acciones. Ella

representa, en efecto, junto a otras instituciones, como la caducidad, los plazos,

el abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante,

en el ámbito de las relaciones jurídicas, del factor tiempo”300.

Esto último refleja la trascendencia que, para la Corte Suprema, tiene la

institución de la caducidad, más aún si vemos que los fines a ella atribuidos por

la doctrina son totalmente atendibles, como lo es “…la presunta voluntad de los

interesados de abandonar el procedimiento y la necesidad de evitar que se

prolonguen indebidamente los procedimientos por razones de seguridad

jurídica”301.

Con todo, es que conminamos a las autoridades legislativas –y por

consecuencia a las judiciales- a cambiar de paradigma respecto a la

perentoriedad de los plazos para la Administración. Seguir manteniendo la idea

de que los plazos para la autoridad pública son meramente referenciales,

degenera el respeto necesario que dichas instituciones deben guardar respecto

de todo administrado.
300
Considerando 5º, Sentencia Causa Rol Nº 6068-2009 “Laboratorios Recalcine S.A. con
Instituto de Salud Pública”.
301
RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. 1992. La Caducidad en el Derecho Administrativo
Español, Madrid, España, Editorial Montecorvo, pp. 26, 27.

299
 II.3.h. La afectación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado como

consecuencia de los daños producidos por demora excesiva.302

Como hemos visto a lo largo de las anteriores páginas, es posible que la

dilación excesiva por parte de la autoridad administrativa para resolver un

procedimiento administrativo-sancionador, pueda generar en dicha persona

ciertos efectos negativos, como pueden ser un perjuicio patrimonial –por

ejemplo, derivados de los gastos generados por mantener asesoría jurídica por

largos años, o el hecho de que por encontrarse pendiente de resolución, el

particular administrado no pueda ejercer una actividad profesional que, en caso

de haberse resuelto el procedimiento en tiempo, si podría ejercer- o

extrapatrimonial –por ejemplo, el daño a la integridad psicológica del

administrado, producida por la duración excesiva del procedimiento

sancionatorio-.

Considerando aquello, es que es lógico preguntarse, ¿es posible

perseguir -por parte del administrado sometido al proceso calificado por la

propia autoridad pública como afecto a dilación excesiva- la reparación de dicho

302
Para una mayor profundización de este tema y entender su tratamiento en normativa
comparada, véase: NETTEL BARRERA, Alina del Carmen. 2012. Obligación de resolver,
silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad. Una perspectiva de
comparación entre el Derecho Español y Mexicano. Barcelona, España, Editorial Atelier Libros.
300
daño por parte del Fisco? Creemos que para poder responder correctamente

dicha pregunta es necesario dejar establecidos –en forma general- ciertos

puntos esenciales.

Sabido es que la responsabilidad patrimonial del Estado se sustenta

básicamente en el artículo 38, inciso 2º de la Constitución303, el cual obtiene su

consolidación principalmente en los artículos 4º304 y 42305 de la Ley Nº 18.575.

Dejando de lado las discusiones que ha producido dicha trilogía, una cuestión

es clara: la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado existe y

ella puede generarse tanto por una actuación positiva de la Administración,

como también por una negativa –o también llamada omisión-, como podría ser

el hecho de dejar pasar excesivo tiempo en la solución de un conflicto jurídico.

En consideración a la idea anterior, y haciendo un análisis muy similar al

antes expuesto, es que el catedrático Cristian Román Cordero, distingue tres

grandes cuestiones a propósito de las cuales se puede presentar la inactividad:

303
Artículo 38, inciso 2º, Constitución Política de la República de Chile: “Cualquier persona que
sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”
304
Artículo 4º, Ley Nº 18.575: “El Estado será responsable por los daños que causen los
órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las
responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado.”
305
Artículo 42, Ley Nº 18.575: “Los órganos de la Administración serán responsables del daño
que causen por falta de servicio. / No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del
funcionario que hubiere incurrido en falta personal.”

301
a) Recurso de Protección, b) Reclamo de ilegalidad municipal, y c)

Responsabilidad de la Administración. Respecto a este último punto –c)-, el

autor plantea: “Sabemos que los órganos de la Administración responden por

falta de servicio en los términos señalados por el artículo 42 de la Ley Nº 18.575

(LOCBGAE). Pues bien, la doctrina306 reconoce como hipótesis de la falta de

servicio, el no actuar, debiendo hacerlo, mal o tardíamente…”307.

Sumado a la idea anterior, está el hecho, ya indiscutido entre aquellos

que apoyan la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado, que no

pueden existir parcelas o ámbitos dentro del derecho público que, a priori,

establezcan la irresponsabilidad absoluta del Estado, ya que si así fuera

estaríamos ante una norma que pugna con la propia Constitución, lo cual

inmediatamente la convierte en inconstitucional.308

Por tanto, la actuación tardía de la Administración en la resolución de un

procedimiento sancionatorio, aun cuando carezca de norma expresa que lo

consagre en términos directos para el caso de actuación excesivamente

306
Y no solo la doctrina porque, como veremos en párrafos siguientes, la jurisprudencia igual lo
ha entendido así.
307
ROMÁN CORDERO, Cristian. 2010. [Apuntes] Curso Responsabilidad del Estado, Apuntes
de Clases, p. 4. La cursiva es nuestra.
308
Por ello, es que han sido tan discutidas normas como el artículo 14 de la Ley de Firma
Electrónica -Ley Nº 19.799- y el 35 de la Ley General de Concesiones –Decreto Supremo Nº
900 del Ministerio de Obras Públicas-
302
dilatada, si puede generar responsabilidad de ella, derivada de los perjuicios

sufridos por el administrado; por tanto, éste tiene la posibilidad de reclamar la

indemnización correspondiente.

Sin embargo, y a pesar de que teóricamente esto es posible, hasta ahora

no existen casos en que se haya exigido que la autoridad respectiva responda

por los perjuicios producidos en aquellos casos en que los tribunales de justicia

hayan determinado la existencia de una dilación excesiva. A pesar de esto, si

hay atisbos de ello en alguna jurisprudencia emanada de la propia Corte

Suprema. Este es el caso del voto disidente del Ministro de la Corte Suprema

don Hugo Dolmestch en la Causa Rol Nº 6190-2009, caratulada “Zalaquett

Daher Patricia”, en la cual estima él estima que procedería la indemnización por

dilación excesiva.

Para contextualizar dicha causa, podemos señalar, en términos

generales, que doña Patricia Zalaquett Daher, María Cristina Chacaltana

Pizarro y Aída Inés Baeza Barra, solicitan a la Corte Suprema que se declaren

injustificadamente erróneos o arbitrarios los autos de procesamiento por los que

fueron encausadas, ya que ellas, en el contexto de la Dictadura Militar, fueron

detenidas, procesadas y posteriormente absueltas de una serie de delitos que

nunca se configuraron, basándose dichas decisiones de la autoridad jurídico-

militar de la época en declaraciones falsas u obtenidas por medio de torturas

303
y/o vejámenes varios, prueba testimonial falsa y, en general, prueba creada

para efectos de fundar detenciones y posteriores procesamientos ilegales.

Pero para lo que nos atañe en este estudio, cada una de estas tres

mujeres fue mantenida en calidad de procesada por más de 30 años –comenzó

en agosto de mil novecientos ochenta y cuatro y terminó el veinticinco de julio

de dos mil siete-, lo que, en virtud de su alegación hace entender que “… de

tales antecedentes es posible tener por establecido que los autos de

procesamiento que las afectaron, fueron injustificadamente erróneos o

arbitrarios, con vulneración, además, en la prosecución del juicio, de la garantía

de la oportunidad para juzgar que forma parte del debido proceso…” 309.

Pero, a pesar de parecer del todo razonable la solicitud por ellas

presentada, el voto de mayoría emanado de la Corte fue claro al precisar “Que

en la solicitud de fojas 95 se concretó como un antecedente para agravar el

error judicial cometido, el hecho de haber estado las procesadas privadas de

libertad por largo tiempo, sin perjuicio de la larga duración del proceso. Sobre

este tema procede destacar que la prolongada duración de un juicio, no está

concebida como una de las motivaciones para estimar la existencia de error

injustificado o arbitrario al someter a proceso a una persona. Existe cierto, una

309
Considerando 1º, parte final, Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 6190-2007.

304
segura vinculación, encontrándose reconocido incluso en tratados

internacionales el derecho a ser oído dentro de un plazo razonable y ser

juzgado sin dilaciones indebidas (Artículos 8º, Nº 1º, del Pacto de San José de

Costa Rica y 14, Nº 3º, letra c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos) como constitutivo del derecho al debido proceso que nuestra

Constitución Política garantiza a todos los ciudadanos en su artículo 19, Nº 3º.

Empero, la extrema dilación del proceso no guarda relación alguna con la

norma que establece el derecho a la indemnización por error judicial…” 310.

Estimamos - a pesar de lo que a primera vista se podría calificar como

una decisión errada por parte de la Corte Suprema- que tanto el raciocinio como

la decisión adoptada por la Corte es acertada, pero incompleta. Creemos que

es acertada porque es de total seguridad el hecho de que la dilación excesiva

no conlleva necesariamente “Error Judicial”, en razón de los limitados términos

usados por el Artículo 19, Nº 7, letra i) de la Constitución que no contemplan a

este tipo de casos como subsumibles dentro de la causal por ella adoptada.

Pero, como también dijimos, dicha decisión es incompleta.

Es, a nuestro entender, incompleta porque no considera normas que,

consagradas en Tratados Internacionales, han sido ratificadas por Chile y se

encuentran vigentes. Esta situación ya la deja entrever el propio fundamento

310
Considerando 26º, primera parte, Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 6190-2007.
305
recién expuesto planteado por el máximo tribunal, al enunciar artículos

concretos tanto del Pacto de San José de Costa Rica y el Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Políticos –ambos tratados en el punto I.2.a.iii- que, si

hubieren sido evaluados en su mérito, y contrastados con los elementos de

hecho del caso, debiesen haber conducido a determinar que ellos fueron

indudablemente violados por la autoridad judicial.

Así lo entendió el Ministro don Hugo Dolmestch, quien estuvo por acoger

la solicitud basado en “1º.- Que a su juicio, no es efectivo que “la extrema

duración del proceso” no permita activar un procedimiento destinado a obtener

la indemnización de los perjuicios ocasionados a las víctimas de tal dilación

indebida. / En efecto, si bien una tal hipótesis no es reconducible al restringido

sistema de reparación del error judicial regulado en el artículo 19, Nº 7ª, literal i)

de la Constitución Política de la República, no es menos cierto que el Derecho

Internacional Convencional de los Derechos Humanos ha venido a ampliar el

alcance del instituto resarcitorio, para comprender en él situaciones como el

derecho de toda persona “a ser oída con las debidas garantías y dentro de un

plazo razonable, por un juez o tribunal competente” (artículo 8.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de

Costa Rica, aprobada por Decreto Supremo Nº 873 (relaciones exteriores),

publicado en el Diario Oficial de 05.01.1991) y a “ser juzgada sin dilaciones

indebidas” (artículo 14.3 c del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

306
Políticos, aprobado por Decreto Supremo Nº 773 (Relaciones Exteriores),

publicado el 29.04.1989). / 2º.- Que las dilaciones indebidas […] representan

una forma de funcionamiento indebido o anormal de la Administración de

justicia, asimilable a la falta de servicio, criterio generalmente aceptado como

base de imputación de responsabilidad del Estado administrador en aquellos

supuestos en que el servicio público no funciona o lo hace en forma imperfecta

o tardía… / 3º.- Que la Convención Americana, citada, garantiza al lesionado en

algún derecho o libertad protegidos por esta Convención, reconociéndole el

derecho a que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha

configurado aquella violación y “el pago de una justa indemnización a la parte

lesionada (art. 63.1 de su texto)… / 4º.- Que el Derecho Convencional,

incorporado en el derecho interno por la vía del inciso 2º del artículo 5º de la

Carta Fundamental, ha venido pues a consagrar un nuevo supuesto de

responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad jurisdiccional,

consistente en la transgresión de cualquier derecho o libertad resguardados –en

este caso- en la Convención Americana, tantas veces citada….”311

Y es así, que en virtud de todo el raciocinio antes expuesto, que el

Ministro Dolmestch, afirma que “5º.- Que, por concurrir en el caso de la especie

los elementos que hacen la responsabilidad del Estado por funcionamiento

311
Primera parte del voto en contra en la Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 6190-2007.

307
anormal de la Administración de justicia, el disidente estuvo por acceder a

otorgar la declaración impetrada, con arreglo a lo dispuesto en la normativa

antes desarrollada y en el artículo 19, Nº 7º, letra i), de la Constitución Política,

que opera, como norma de procedimiento complementaria y no excluye, por

tanto, la intervención de esta Corte Suprema en los casos de fundarse la

imputación en violaciones de derecho internacional.”312.

No podemos estar más de acuerdo con lo expuesto por el Ministro

Dolmestch. Esto porque es cierto que no existe una violación directa del artículo

19, Nº 7, letra i) de la Constitución, pero si existe violación de Tratados

Internacionales que rigen en nuestro país, lo cual lleva a entender que se deben

aplicar las medidas por ellos expuestas –medidas que, como bien entiende el

Ministro, son complementarias a la norma constitucional-, cuestión que

involucra, en el caso en comento, en virtud del Artículo 63.1 de la Convención

Americana de Derechos Humanos, el respeto al derecho o goce violado y una

posible indemnización313, y es ello lo que entiende este voto de disidencia314.

312
Parte final del voto en contra en la Sentencia Corte Suprema Causa Rol Nº 6190-2007.
313
Artículo 63.1, Convención americana de Derechos Humanos: “Cuando decida que hubo
violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se
garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si
ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha
configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada.”
314
A mayor abundamiento, dicho Ministro entiende a su vez que la demora por más de treinta
años del procedimiento penal configura una forma de funcionamiento anormal de los órganos
públicos, independiente de las circunstancias que hayan generado dicha dilación, lo cual es
308
Así también es entendido por el profesor Román Cordero, quien, señala que

“…la demora más allá de lo razonable en la tramitación de un proceso penal

importa una hipótesis de mal funcionamiento del servicio judicial y no de error

judicial, por lo que conforme al sistema chileno no da origen a responsabilidad

del Estado-juez.”315

Así vemos que, aun cuando en este caso no fue acogida la aplicación del

derecho a un plazo razonable o a ser juzgado sin dilaciones indebidas como

presupuesto que puede originar responsabilidad patrimonial del Estado, si

existe al interior del Poder Judicial algunos integrantes que propugnan su

aplicación en virtud de los Tratados Internacionales que tienen vigencia en

nuestro país y por ende, entienden que la violación de este derecho genera

responsabilidad para el órgano público competente. Y ello no es sólo aplicable a

los órganos directamente jurisdiccionales porque, como vimos, los derechos y

garantías inicialmente consagrados sólo respecto de ellos, se han entendido

ampliables a los órganos administrativos que ejercen actividad sancionatoria, en

virtud de lo similar de su accionar, como a su vez por la ausencia de normas

expresas que reglen su forma de funcionamiento, por ende, en aquellos caso en

que se declare la existencia de dilación excesiva dentro de un procedimiento

absolutamente lógico desde el punto de vista de la actividad mínima necesaria por parte de no
sólo los Tribunales de Justicia, sino de todo órgano público que preste servicios a la ciudadanía.
315
ROMÁN CORDERO, Cristian. 2010. [Apuntes] Curso Responsabilidad del Estado, Apuntes
de Clases, p. 27, Lección Nº 18 “Responsabilidad Patrimonial del Estado-Juez”.
309
administrativo-sancionador podría llegar a configurarse responsabilidad

patrimonial del Estado.

310
 CONCLUSIONES

CONCLUSIONES I PARTE

Respecto de esta Parte I, podemos concluir lo siguiente:

 Que para poder contextualizarnos correctamente en el ámbito a tratar, es

necesario entender que esta área del Derecho se encuentra –a

diferencia de otras como la civil o penal- en un proceso de elaboración

de sus cimientos. Es por ello que recurrentemente existen discusiones

respecto a casi la totalidad de sus temas, como también produce una

inevitable incertidumbre y búsqueda de soluciones en áreas del derecho

que se encuentran en una fase de desarrollo posterior. Es por esto que

es muy complejo el tomar partido por una u otra solución en cada caso,

ya que cada vez van apareciendo nuevos e interesantes argumentos que

sirven de fundamento para una u otra postura. Sin embargo, el

enfrentarse, abordar y aportar en este proceso hace necesaria una

actitud activa y propositiva.

311
 Que a pesar de las discusiones y comentarios que puedan generarse

dentro de nuestra realidad jurídica actual, es indiscutible el hecho de que,

para nuestra Administración, no existen plazos perentorios. Muchos son

los argumentos para sustentar aquello, como a su vez para discutir las

razones de esta “omisión”, sin embargo, dicha realidad es innegable.

 Que tanto las potestades como garantías Administrativo-sancionadoras,

a pesar de ser muy discutidas –incluso actualmente- por diversos

autores, ya se encuentran enraizadas dentro de la orgánica jurídico-

pública. Su establecimiento y existencia ya escapan a toda voluntad de

supresión que pueda existir, por lo que, a nuestro parecer, lo más

recomendable es lograr un rápido avance en su desarrollo, en pro de

evitar una cada vez mayor incerteza jurídica.

 Que a pesar de las discusiones antes señaladas, la Constitucionalidad

de las potestades y garantías administrativo-sancionadoras están

avaladas por una serie de jurisprudencia -principalmente del Tribunal

Constitucional- que permiten asegurar su validez. Cierto es el hecho de

que podría determinarse de mejor forma, pero ello no afecta su

pertinencia. Dicha situación de incertidumbre lleva a que debamos poner

atención en que él se encuentra en un franco proceso de construcción, o

312
 como dijimos en páginas anteriores, se encuentra todavía en “minoría de

edad”-, lo cual evidentemente puede servir como una situación que

beneficie el establecimiento de un Derecho Público mucho más moderno,

al menos en este ámbito, que se ajuste a la realidad actual y que

resuelva, de buena manera, sus problemáticas, pero también puede

desencadenar –si se lleva a cabo un proceso imperfecto o viciado- en

crear una rama que, desde sus cimientos, se elabore defectuosamente,

lo cual traería aparejados múltiples problemas.

 Que, respecto a la institución del Debido Proceso, a pesar de que no se

señale expresamente –se habla de “racional y justo”-, si se encuentra

consagrada en nuestra Constitución actual –artículo 19 Nº3, inciso 6º-, la

cual, por ende, se hace aplicable a los procedimientos Administrativo-

sancionatorios. Pero, a pesar de las buenas intenciones del legislador,

no concordamos en la forma en que consagró dicho principio, ya que al

establecerse constitucionalmente que el procedimiento debe ser sólo

“racional y justo”, impide que el legislador pueda extender más allá su

control sobre el procedimiento, lo que va en directa contradicción con lo

señalado en el punto I.2.a.i respecto a que la garantía del debido proceso

aún no posee sus límites definitivos, ya que se encuentra en un

constante y permanente crecimiento. Por ello creemos que lo más

sencillo es que se hubiese consagrado directamente, y sin rodeos, la

313
 expresión debido proceso, ya que es sabida su evolución, y por ende el

que se hubiere otorgado al legislador su concretización habría permitido

que él, conforme a la evolución del principio, pudiese determinar su

contenido. Sumado a lo anterior, está el hecho de que el proceso se

tramite en virtud de las garantías formales que busca resguardar este

precepto, no da cauciones suficientes, ya que “aunque el proceso sea

llevado conforme a la literalidad de la ley igual puede no ser justo o

debido y violentar la garantía”316, cuestión que va en directa relación con

el estado de evolución en el que se encuentra actualmente la idea de

debido proceso que busca otorgar protecciones que vayan mucho más

allá que lo meramente formal.

 Que respecto a las ideas de plazo razonable y dilación indebida, tratadas

en el Capítulo 2, creemos que su (i)respeto depende del caso concreto

en que se discuta. Esto porque no es aconsejable ni posible

jurídicamente, el establecer plazos perentorios porque a pesar de que

pudiera ayudar a dar certeza temporal, implicaría otorgar incerteza

respecto a si realmente el caso en comento se falló conforme al

convencimiento que debió haber logrado el juzgador y no sólo porque el

tiempo lo apremiaba. Así, se hace necesario considerar correctamente

316
CAROCCA PÉREZ, Álex. 2003. La Defensa Penal Pública, Santiago, Chile,Editorial Lexis
Nexis, p. 57.

314
 tanto los efectos preceptivos como facultativos –tratados en el punto I.2.c

y I.2.d-. Además, a pesar de que dichas ideas no nacen para ser

aplicadas en el ámbito Administrativo-sancionador, ellas sí deben

considerarse en dicha área del Derecho: esto porque tanto la historia

fidedigna de la Constitución, como los Tratados Internacionales y los

tribunales nacionales han dejado en claro su aplicación, además su

indudable beneficio hace pertinente este proceso.

 Que del análisis expuesto respecto a la aplicación del principio antes

señalado en los procedimientos administrativo-sancionatorios –I.2.e-,

importante ha sido especialmente el aporte que el Tribunal Constitucional

ha tenido con él. Esto porque dicha institución ha sido requerida para

pronunciarse acerca de él en innumerables ocasiones y en toda la

amplitud de procesos que se pueden llevar a cabo ante autoridad pública

en que de una u otra manera pudiera tener aplicación dicho principio.

Estas solicitudes han llevado a que haya y esté –y muy probable,

continúe- realizando fuertes esfuerzos por intentar establecer las

fronteras de dicho principio, siempre tan difuso como esquivo. Esto lo ha

hecho no sólo a priori –como lo puede ser en el requerimiento

parlamentario respecto al proyecto de ley que expusimos-, sino también

a posteriori –como la inaplicabilidad por inconstitucionalidad que también

presentamos-, lo cual no ha hecho más que profundizar la incidencia que

315
 dicho tribunal tiene sobre estas ideas. Sumado a esto, está el hecho de

que esta Magistratura, lejos de eludir el problema, ha ido profundizando

su análisis y ha intentado responder al requerimiento que la propia

Constitución le hace en este punto, sin perjuicio de que en dicho proceso

ha cometido errores –por ejemplo, al hablar de la aplicación de los

principios penales –y por ende, de la idea de Debido Proceso que, como

sabemos, se origina a propósito de éste- “con matices”, cuando debía

señalar que su aplicación es “por regla general”, en el punto I.2.b.i.-,

cuestión inevitable en todo proceso evolutivo; pero que sin duda ha

dejado en evidencia ciertos elementos que el legislador y los jueces

deben considerar al tratar, en sus diversas formas, la idea de Debido

Proceso.

 Que, como conclusión de cierre respecto a la idea de Debido Proceso,

creemos que la discusión, el análisis y la importancia que ella tomará a

futuro –y no sólo en el ámbito administrativo- será cada vez más

creciente. Esto porque cada vez abundan más los procesos en que, de

una u otra forma, se ven envueltos por dicha garantía, sumado al

“empoderamiento de derechos” que la ciudadanía ha ido desarrollando

con el pasar de los años, conlleva que todos nosotros cada vez más

reclamemos el necesario respeto que se debe tener de él. Esto lleva

evidentemente a que sea necesario que la autoridad continúe y ahonde

316
 aún más en su estudio, enfocándose esencialmente en dilucidar cuál es

la forma y mecanismo adecuado de aplicación de él dependiendo del tipo

de proceso en el que se esté discutiendo. Su análisis, lejos de concluir,

está recién comenzando.

 Que, en razón a la ley Nº 19.880, podemos afirmar que ya desde sus

inicios como proyecto presentado al Congreso Nacional, contenía como

objetivo esencial el terminar con las problemáticas dilaciones de que

eran objeto los procedimientos administrativos. Luego ella mutó,

ampliándose y estableciendo una verdadera ley de bases de los

procedimientos administrativos, pero sin dejar de lado loa fines iniciales.

Pero la búsqueda de establecer plazos perentorios para la

Administración choca con la idea de obtener soluciones conformes a

derecho, por lo que el fin inicial de establecer plazos máximos

improrrogables al administrador no tuvo el impacto positivo que se

esperaba inicialmente.

 Que respecto a la inactividad de la Administración en términos generales,

podemos decir que ella recibe un tratamiento especial dentro de la Ley

Nº 19.880, y que ya desde los inicios de la tramitación de lo que, en ese

momento era un proyecto de ley, se consideró como un tema central.

317
 Esto, en el entendido de que ya existía, a nivel internacional, un amplio

estudio del tema, y de que en Chile se hacía necesario llevar a cabo, al

menos, un proceso de discusión al respecto. En sí, la inactividad

administrativa se puede presentar de múltiples formas y en diversas

situaciones, pero nuestro derecho sólo en algunas de ellas da una

solución expresa; en otras no lo hace. Creemos que esto,

lamentablemente, es esperable –más no aceptable- dentro de la realidad

jurídica nacional, muchas veces retrasada de otras como las europeas o

norteamericana. Pero la disposición, tanto de las autoridades legislativas

como judiciales, ha sido evidentemente deficitaria: ello lo imputamos al

hecho de que ven como una limitación a su propio actuar el establecer

normativa certera para todos estos tipos de casos, ya que es evidente

que el que hayan amplios plazos, o incluso que estos ni siquiera existan,

no hacen más que someterlos a restricciones que, a pesar de ser muy

beneficiosas para todos, también los circunscribe en su actuar.

 Que, acerca de las soluciones que la ley Nº 19.880 propone a la

problemática de la inactividad administrativa, la principal es el silencio,

tanto negativo como positivo. Respecto a ésta solución que da la ley,

podemos afirmar que, en términos generales, ella si establece los

elementos esenciales de esta institución, a pesar de no otorgar una

definición o, al menos, un lineamiento general, pudiendo deducirse a su

318
 vez cuales serían, en principio, las funciones principales que debe

cumplir. Sin embargo, y viéndolo desde un punto de vista funcional, el

tratamiento que la propia ley hace de ellas al establecer las hipótesis en

que cada una se aplica, es insuficiente en el sentido de que el silencio

positivo es entendido casi una excepción excepcionalísima dentro del

sistema, dejando a cubierto la gran mayoría de las hipótesis como

silencio negativo. Pero ello no sería tan grave –aunque ya de por sí es

complejo- si es que el legislador estableciese algún mecanismo que

garantizase la certificación en tiempo y forma necesaria para recurrir ante

dicha situación, cuestión que no hace, tornando sombrío el panorama. Es

así que la consagración que del silencio se hace en la Ley de Bases de

los Procedimientos Administrativos no ha logrado la eficacia inicialmente

esperada, cuestión que creemos es necesario corregir urgentemente.

 Que, continuando con la idea del silencio administrativo, creemos que las

soluciones que propone la Ley Nº 19.880 sólo son aplicables a aquellos

procedimientos administrativos que no tengan ley especial que regulen

su desarrollo o que, teniéndola, se remitan a ésta ley general para dar

aplicación al silencio. Además, tampoco resulta comprensible aplicarlas a

procedimientos y actos que se encuentren regulados por leyes de mayor

rango, como una Ley Orgánica Constitucional o de Quórum Calificado,

las que, por su importancia dentro del ordenamiento jurídico, priman por
319
 sobre una ley simple. Además, las respuestas que nos entrega el silencio

administrativo, por el tratamiento que la ley hace de él, no es aplicable a

los procedimientos iniciados de oficio. Así vemos que, a pesar de ser

presentada inicialmente esta institución como la gran respuesta a la

problemática de la inactividad de la autoridad administrativa, ello en los

hechos no fue ni es así, ya que su aplicación tan limitada –además de

deficitaria- hace que en la práctica muchos casos queden sin ser

solucionados por medio de este mecanismo, manteniéndose la

incertidumbre que dicha institución inicialmente quería erradicar.

 Que la Desviación de Poder, como vicio que deriva en la declaración de

nulidad de derecho público de aquél acto administrativo que adolezca de

él, nos puede servir como elemento que sustente la perdida de validez

de un acto –proveniente de un procedimiento administrativo-sancionador-

que se dilate en demasía en su pronunciamiento. Esto porque la dilación

excesiva en la determinación de una sanción evidentemente lleva

envuelto el hecho de que ella pierde ciertos elementos que deben

motivar su determinación, lo que no hace más que viciar y por ende dejar

sin efecto su dictación. Pero, a nuestro parecer, este aparente beneficio

se ve entrampado con lo que ocurre en la práctica judicial, ya que la

autoridad, históricamente, se ha mostrado muy reacia a la aplicación de

la desviación de poder al caso en concreto, ya que su prueba es difícil de

320
 acreditar, como también sus consecuencias, para el funcionario en

cuestión, son bastante fuertes. Así es que su utilidad teórica se

desvanece en la realidad jurídica.

 Que los principios de eficiencia, eficacia, celeridad, conclusivo e

inexcusabilidad pueden actuar como un importante mecanismo de

protección ante violaciones procesales de carácter temporal. Esto porque

todas ellas buscan el que el procedimiento, en este caso Administrativo-

sancionador, se desarrolle en los términos y tiempo debidos, en virtud

de los parámetros que ellos mismos establecen. Pero sólo los evaluamos

en virtud de su valor real, es decir, no podemos hacer de ellos una

aplicación directa y concreta materialmente ya que, como bien dice su

nombre, son únicamente “principios” y no normas que establezcan

parámetros unívocos. Pero a pesar de ello, creemos que es evidente que

los procesos Administrativo-sancionadores que se extienden más allá de

lo razonable los vulneran abiertamente, en base a que ellos son

disposiciones expresamente consideradas por la ley, por lo que podrían

ser correctamente utilizados como fundamento de impugnación de

aquellas resoluciones que no los respeten, sosteniendo a su vez que

esta forma de reclamación podría ser la más útil en virtud de los fines

perseguidos.

321
 Y que finalmente, y a pesar de que esta Parte I tenga fines

esencialmente introductorios y contextualizadores de la problemática

central, igualmente ya se deja en evidencia que la idea de los límites

temporales en el procedimiento administrativo-sancionador produce

problemas y discusiones que es necesario afrontar y respecto de las

cuales, intentaremos en las páginas siguientes dar luces a ese respecto

y, en lo posible, aportar con posibles soluciones que puedan servir a

futuro.

CONCLUSIONES II PARTE

De lo expuesto en la Parte II, podemos decir:

 Que la extinción de un acto administrativo, tarde o temprano, llega. Dicha

extinción puede ser naturalmente –agotamiento- o de forma provocada.

A pesar de lo secundario que, a simple vista, pudiese ser el estudiar las

formas de extinción de los actos administrativos, su importancia es

central. Los presupuestos que provocan el surgimiento de una u otra

figura son una manifestación de hechos diversos que, dentro de la vida

322
 jurídico-administrativa, se concretan en modos de extinguir distintos.

Pero lo esencialmente importante de aquello es el poder entender que, a

pesar de las arduas discusiones que existen al respecto, la figura del

decaimiento de los actos administrativos, sí tiene existencia jurídica.

 Que la autonomía conceptual que el decaimiento pueda tener dentro de

las diversas figuras estudiadas, el recogimiento de presupuestos no

amparados en ninguna de los otros mecanismos extintivos, y la solución

que otorga a una serie de problemas que se presentan dentro del

derecho administrativo –y para nuestro interés, dentro del administrativo-

sancionador- hace muy útil el esfuerzo de autores tan relevantes como

Méndez, Sayagués, Olguín, Aylwin y otros para otorgarle a ella un nicho

no considerado hasta ese entonces.

 Que entendemos el hecho de que ella pueda ser confundida con otras

figuras extintivas, pero creemos haber dejado clara su distinción y

particularidad en relación a las demás, lo cual la hace digna de interés.

No es menos cierto que aún ella es una figura en desarrollo, por ende

creemos que este trabajo está muy lejos de ser completo, pero sí

entendemos que en él se establecen los parámetros esenciales y

distintivos que la conforman.

323
 Que creemos que sería de muchísima utilidad que, dentro de nuestro

ordenamiento jurídico –a nuestro parecer, dentro de la Ley de Bases de

los Procedimientos Administrativos-, ella pudiese ser considerada

expresamente y que se le estableciese, sin lugar a dudas, como un

mecanismo extintivo de los actos administrativos, más no negamos la

posibilidad de que ella igualmente pueda ser aplicada en virtud del gran

conjunto de principios que inspiran a los procedimientos administrativos y

que deben ser respetados ineludiblemente por la autoridad.

 Ya adentrándonos en las sentencias que estudiamos esencialmente en

el Capítulo 3 y siguientes de esta II Parte, cierto es que la institución del

decaimiento nace asociada a los actos administrativos, y las formas por

medio de las cuales éstos pueden extinguirse. Pero la Corte Suprema, a

partir de la sentencia dictada en la Causa Rol Nº 8682-2009, la hace, en

primer término, utilizable en nuestro derecho nacional y, en segundo

término, aplicable no a los actos administrativos como tal, sino que a los

procedimientos administrativo-sancionatorios, es decir, hace una doble

innovación. Aquello lo fundamenta principalmente en la necesidad de

que exista proximidad temporal entre “acto vulneratorio del ordenamiento

jurídico” y “sanción aplicada a dicha infracción”.

324
 La decisión de la Corte Suprema se explica en virtud de que lo que se

busca resguardar no es solo el que el procedimiento administrativo se

desarrolle en conformidad a las normas procedimentales que lo regulan

específicamente, sino que va mucho más allá, en el sentido de que éste

transcurra también con pleno respeto de los principios que inspiran a

todo procedimiento administrativo y, especialmente, de las garantías

fundamentales que protegen a toda persona, como lo es el debido

proceso.

 Es así que el debido proceso se ve vulnerado por la inactividad de la

Administración, la cual posee la obligación ineludible de decidir y resolver

aquello que se encuentra bajo su conocimiento debiendo, dicha decisión,

estar informada por toda la gran normativa que integra nuestro

ordenamiento jurídico: derechos fundamentales, normas

constitucionales, principios y normas de derecho administrativo y las

normas específicas aplicables al caso.

 Por ello, estima el máximo tribunal, que si en el procedimiento

sancionatorio existe inactividad consistente en un distanciamiento

temporal excesivo entre el acto de instrucción y el de sanción, que afecte

325
 los derechos de los cuales el administrado es titular, el procedimiento

necesariamente decae, lo cual hace que la sanción sea inaplicable.

 De lo anterior, se deriva el hecho de que este accionar tardío de la

Administración atenta contra el principio de certidumbre jurídica, ya que

el mantener a una persona, más allá de lo razonable, sometida a un

procedimiento sancionatorio, afecta directamente a dicho derecho del

cual todos y cada uno de nosotros somos titulares. Además, esta

mantención excesiva en el tiempo afecta el principio de razonabilidad.

Ello se ve reflejado en los diversos principios que la Corte enumera como

afectados en estos casos: eficacia y eficiencia administrativa, celeridad,

conclusivo e inexcusabilidad.

 Importante es señalar que la Corte, por medio de estas decisiones, no

ataca el necesario desarrollo en el tiempo que debe tener todo

procedimiento. Es decir, entiende que ellos necesitan prolongarse en el

tiempo, pero dicha prolongación debe ser sólo la necesaria para adoptar

una decisión conforme a derecho, cuestión que en estos casos es

evidentemente irrespetado.

326
  Vinculado con el punto anterior, es el hecho de que la Corte, por medio

de las diversas sentencias, es clara al señalar que en los casos en

cuestión no discute la idea de que los plazos para la Administración no

son perentorios. Es más, nunca se refiere a dicha idea, ni para apoyarla

o refutarla. Lo que hace la Corte es que, debido a la violación manifiesta

de diversas normas y principios constitucionales y legales que se lleva a

cabo en los casos en comento, el resultado de aquello es el decaimiento.

Creemos necesario dejar esto en claro, ya que cuando apareció la

primera sentencia el año 2009 que aplicaba la figura del decaimiento,

hubo autores –como Parodi Tabak- que creyeron que lo que realmente

estaba haciendo la Corte Suprema era destruir dicho paradigma317.

 El análisis que la Corte hace en cada uno de estos casos se desarrolla

desde lo más general a lo más específico, en el sentido de que su

análisis parte desde garantías constitucionales, para luego adentrarse en

los cuerpos normativos específicos aplicables a los casos, como lo son la

317
“Cuando faltaban apenas tres días para que finalizara el año 2009, la Tercera Sala de la
Corte Suprema nos sorprendió con un fallo –haciendo referencia a la sentencia dictada en la
causa caratulada “Superintendencia de Electricidad y Combustibles con Shell Chile S.A.C.I.”,
Rol Nº 8682-2009- que desmitifica una regla muy repetida de Derecho Administrativo, que a
nuestro juicio, cuando ha sido aplicada sin más, ha resuelto tremendamente dañina para
nuestro Estado de Derecho…” en PARODI TABAK, Alejandro. 2010. Ineficacia de multa por
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327
 ley Nº 18.575 y luego la ley Nº 19.880. Una vez hecho aquello busca una

solución que, a su entender, es el decaimiento.

 La Corte, a fin de establecer ciertos parámetros que puedan ayudar en la

fijación del tiempo necesario para entender que estamos ante la figura

del decaimiento –y, por ende, dar cierto grado de certeza jurídica a

administrador y administrado-, ha aplicado el denominado “criterio

rector”. Dicho estándar, sin embargo, sólo ha sido utilizado –salvo en el

caso de la sentencia de la Causa Rol Nº 8387-2010- en aquellos casos

en que la dilación ha recaído en la resolución del recurso de reposición.

Esto ha sido así porque sólo para éstos casos es aplicable, por analogía,

el plazo del artículo 53 inciso 1º de la Ley Nº 19.880, que es de donde

deriva dicho criterio que, a su vez entendemos, es el que la Corte estima

como el plazo que la Administración tiene para satisfacer las

necesidades públicas que le ordena la ley.

 La utilización del decaimiento nace por el hecho de que otras figuras que,

a simple vista podrían ser útiles para solucionar el problema de la

dilación excesiva, no lo hacen satisfactoriamente. El abandono del

procedimiento y el silencio positivo o negativo no son, por sus

características propias, aptas para ser aplicadas a éstos casos.

328
 La decisión de la Corte Suprema aquí abordada lleva, inevitablemente, a

preguntarse si era necesaria tan sorpresiva decisión. Efectivamente,

instituciones como el Abandono o el Silencio –amabas de la Ley Nº

19.880-, sumado al hecho de que los plazos para la Administración no

son fatales, ponen de manifiesto la necesidad de que exista un

mecanismo que responda satisfactoriamente a la inactividad de la

Administración, logrando así que todo acto y/o procedimiento iniciado por

la autoridad que no respete los tiempos que la ley contempla para su

desarrollo, no solo derive en una sanción personal en el funcionario

responsable, sino que directamente se ataque la validez del acto y/o

procedimiento, de manera tal que éste refleje dicha dilación.

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