SOBRE EL TRASPASO DE COMPETENCIAS

DE OSINERGMIN AL OEFA.
Miopia politica, captura del Estado o juego electoral?1
Por Virginia Rodriguez Nuno de la Rosa

Resumen:
La transferencia de funciones de supervisin, fiscalizacin y
sancin en materia ambiental del OSINERGMIN al OEFA, adscrito
al MINAM, iniciada con la promulgacin de un Decreto Supremo
en enero del presente ao, ha generado controversia debido a su
rapidez. Adems, tomando en cuenta que el MINAM y la OEFA
apenas tienen dos aos de creados y sus funciones no terminan
de definirse. Todo ello ha ocasionado que se elaboren diversas
hiptesis a raz de los objetivos y la naturaleza que se percibe con
esta decisin dentro del estado peruano. La razn principal que se
ha dado a dicho traspaso es que lo obliga la normatividad. A pesar
de ello, se mostrar que existen otras variables a considerar en la
asignacin de competencias pblicas, sobretodo en un tema tan
importante de la econmica nacional, como es el de la regulacin
de los recursos naturales. Se afirma que un traspaso de competen-
cias de tan alta importancia sin la valoracin debida puede traer
consecuencias en la legitimidad del estado, la gobernabilidad
democrtica y la estabilidad de la minera. En primer lugar, se
detallar el proceso histrico del traspaso de competencias. En
segundo lugar, se analizar las condiciones institucionales de las
entidades involucradas, para luego analizar que naturaleza orga-
nizacional sera las ms adecuada, tomando en cuenta variables
de eficacia, eficiencia y legitimidad, dentro de un posible contex-
to de problemas de gobernabilidad democrtica y captura del Es-
tado. Finalmente, se plantearn algunas hiptesis relacionadas al
traspaso de competencias y se mencionarn sus conclusiones.

Palabras Clave: OSINERGMIN, OEFA, MINAM, MINEM, condicin

institucional, naturaleza organizacional, autonoma, legitimidad,
gobernabilidad democrtica.

1. La autora es licenciada es CC. Polticas y de la Administracin por la Universidad del Pas Vasco (UPV)-
Espaa. Tiene una Maestra en Estudios de Desarrollo por la School of Oriental and African Studies (SOAS)-
Universidad de Londres, ha completado cursos de doctorado en Gobierno y Administracin Pblica en el
Instituto de Investigacin Ortega y Gasset (IUIOG)- UCM, y cuenta con un diplomado en Anlisis, Gestin
y Resolucin de Conflictos Socio-Ambientales del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos de la PUCP.
Ha trabajado durante casi siete aos en diferentes organismos de Naciones Unidas relacionados con la in-
vestigacin social (www.unrisd.org) y la asistencia tcnica en temas de comercio internacional para pases
africanos (www.uneca.org).

51
 Introduccin nabilidad democrtica y de captura del
POLITAI
Estado. Por ltimo, se barajarn algunas
Con fecha 21 de enero de 2010, se publica hiptesis sobre las razones por las que
el DS N 001-2010 MINAM2, que aprueba se ha realizado este traspaso de compe-
el inicio del proceso de transferencia de tencias, y se presentarn las conclusiones.
funciones de supervisin, fiscalizacin y
sancin en materia ambiental del Organis-
mo Supervisor de la Inversin en Energa
y Minas (OSINERGMIN) al OEFA (Organismo Sobre la historia del continuo
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental) traspaso de competencias de
adscrito al Ministerio del Ambiente fiscalizacin minera
(MINAM).
Las competencias de supervisin, fisca-
Sorprende la rapidez con la que se ha lizacin y sancin en materia de energa
llevado a cabo este traspaso, teniendo haban sido realizadas, antes de la creacin
en cuenta que tanto el MINAM como el del Organismo Supervisor de Inversin en
OEFA han sido creados hace menos de Energa (OSINERG) en 1996, por el Minis-
dos aos, y sus funciones y accionar, no terio de Energa y Minas (MINEM). Este
terminan de definirse. La razn que se ha traspaso de competencias del MINEM a
dado para este traspaso es que lo obliga OSINERG se debi a que estas funciones no
la normatividad. Sin embargo, existen podan ser realizadas de la manera que se
otras variables, como la institucionalidad requera, puesto que el ministerio llevaba
y la naturaleza de una organizacin, que a cabo una supervisin muy limitada al
deben ser consideradas a la hora de asig- no contar con los recursos econmicos
nar competencias tan importantes como ni con los recursos humanos necesarios,
la supervisin, fiscalizacin, y sancin de para realizar con eficacia y eficiencia estas
los sectores ms sobresalientes de la eco- tareas.
noma nacional.
Aunque inicialmente, se quera crear un
Un traspaso de competencias de esta organismo regulador slo de la minera, se
envergadura, sin el anlisis ni la valoracin anticip que los costos de implementacin
debida, puede tener serias consecuencias iban a ser muy altos, por lo que se decidi
para la legitimidad del Estado, la goberna- aprovechar el know-how que, como
bilidad democrtica y la estabilidad de la regulador en materia de electricidad e
explotacin minera. hidrocarburos, ya tena OSINERG. Es por

Con el fin de explicar estas consecuencias,

este artculo abordar, en una primera
parte, el proceso histrico de este traspaso
de competencias. Una segunda parte
analizar las condiciones institucionales
2. El artculo tercero de ese mismo Decreto esta-
tanto de OSINERGMIN como del OEFA,
blece un cronograma en el que se seala que en
para posteriormente analizar qu natu- el plazo de seis (6) meses, contados a partir de
raleza organizacional es la ms adecuada la mencionada fecha, OSINERGMIN transferir al
para el cumplimiento de estas funciones OEFA las funciones de supervisin, fiscalizacin y
en base a las variables de eficacia, efi- sancin ambiental en materia de minera, y en un
plazo mximo de doce (12) meses, las funciones de
ciencia y legitimidad, dentro de un con-
supervisin, fiscalizacin y sancin ambiental en
texto de posibles problemas de gober- materia de hidrocarburos en general y electricidad.

52
ello que desde el 2007, a OSINERG3 se le nitoreo de los PAMA5, estudios de impacto

Virginia Rodriguez
asigna la tarea de fiscalizacin minera me- ambiental (EIA), control de lmites de
diante Ley N 289644, pasando desde este efluentes y emisiones, as como en el Mo-
momento a ser denominado OSINERGMIN. nitoreo de Cuencas.

De este modo, se le transfieren las com- Durante este perodo, OSINERGMIN ha

petencias de regulacin, supervisin y efectuado un total de 794 procesos san-
fiscalizacin a nivel nacional, con la misin cionadores, con 235 multas que ascienden
de hacer cumplir las disposiciones legales a un valor de S/.36.7 millones (Campa-
y tcnicas relacionadas con las actividades dnico, H. 2010). Si bien estos son los
de los subsectores de electricidad, hidro- resultados obtenidos en un perodo de
carburos y minera, as como el cumpli- tres aos, no cabe duda de que con los
miento de las normas legales y tcnicas recursos humanos, tcnicos y econmicos
a la conservacin y proteccin del medio que esta institucin posee, podra haber
ambiente en el desarrollo de dichas realizado una labor fiscalizadora an mu-
actividades (Ley 28964, 2007:art.2). cho ms eficiente en los aos venideros.

El contexto en el que se transfieren estas

competencias a OSINERGMIN en el 2007,
era uno en el que los conflictos socio- 3. OSINERG es creado el 31 de diciembre de
ambientales se encontraban en alza, y las 1996, mediante Ley N 26734, para encargarse de
demandas de la sociedad por una mayor supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las dis-
posiciones legales y tcnicas de las actividades
fiscalizacin se haban incrementado. El desarrolladas por empresas de los subsectores de
Reporte de la Defensora del Pueblo sobre electricidad e hidrocarburos, as como para ve-
Conflictos Sociales de Junio del ao 2007 lar por el cumplimiento de las normas legales y
revelaba que de los 75 conflictos, activos y tcnicas referidas a la conservacin y proteccin
latentes, incluidos en ese reporte, 31 se del medio ambiente. Inici el ejercicio de funcio-
nes casi diez meses despus, el 15 de octubre de
iniciaron el 2007 (representando el 41%), 1997 (En: www.osinergmin.gob.pe)
13 se iniciaron en el 2006 (17%), 14 se 4. Con anterioridad a esta fecha, era el Ministerio
iniciaron en el 2005 (18%), otros 14 se de Energa y Minas (MINEM), el encargado de rea-
iniciaron en el 2004 (18%) y tres se inicia- lizar dichas tareas. Se le confieren estas nuevas
ron en el ao 2003 o antes (6%). De los tareas por un perodo de tres aos, al final de los
cuales se hara una evaluacin del cumplimiento
conflictos reportados en el 2007, el 43% de estos objetivos. Hasta el momento, esta evalua-
estaba referido a asuntos socio-ambienta- cin no ha sido realizada.
les (Defensora, 2007). 5.Las siglas de PAMA corresponden a Programa de
Adecuacin y Manejo Ambiental. El PAMA es un
Es bajo esas circunstancias, en las que se documento que contiene los compromisos de ac-
ciones especficas que realizar una empresa con
realiza el traspaso de estas funciones de un objeto de atender a impactos identificados como
ministerio a un ente regulador autnomo, resultado de sus actividades. Contiene en primer
pensando que la naturaleza de un ente lugar una declaracin de la poltica de la empresa
regulador le dotaba de las autonomas sobre el cuidado del ambiente; en segundo lugar, la
necesarias para realizar, de una manera identificacin y reconocimiento de los impactos que
causan y de las actividades que les dan origen; y en
ms competente, esta fiscalizacin. Desde tercer lugar, luego de evaluar las alternativas
que asume estas funciones en el ao 2007 y posibles para prevenir, controlar o mitigar estos
hasta la fecha, OSINERGMIN ha dejado impactos, incluir las acciones especficas que la
probada la importancia de su autonoma empresa ejecutar, asignndole a cada accin, un
para la realizacin de una eficiente labor cronograma para su cumplimiento, as como los
recursos humanos, materiales o econmicos ne-
fiscalizadora, en el cumplimiento del mo- cesarios.

53
 En mayo del ao 2008 y con el fin de fa- En este sentido, la importante tarea de
POLITAI
cilitar la implementacin del Acuerdo de fiscalizacin que ha venido realizando Osi-
Promocin Comercial Per-Estados Unidos, nergmin debe mucho a su naturaleza de
se creaba por Decreto Legislativo N 1013, ente regulador. Esta le convierte en un or-
el MINAM y el OEFA, como organismo ads- ganismo pblico descentralizado adscrito
crito a este Ministerio. Posteriormente, en a la Presidencia del Consejo de Ministros,
Marzo de 2009, y por Ley n 29325, el con personera de derecho pblico interno
OEFA se convierte en el ente rector del y con autonoma administrativa, funcional
Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscali- tcnica, econmica y financiera (Ley N
zacin Ambiental (SINEFA)6. De ese modo, 27332, 2008: art.12).
se le otorgan las funciones generales de
evaluacin, supervisin de entidades, Esta autonoma es clave para su accionar,
supervisin directa, fiscalizacin y sancin puesto que le dota de capacidad para es-
normativa, lo que implicaba una modifi- tablecer polticas y acciones, basadas en el
cacin en su Reglamento de Organizacin inters de todos los agentes econmicos
y Funciones (ROF), que haba sido aprobado (consumidores, empresas y Estado), de-
el 6 de enero de 2009 mediante DS N biendo ser sus decisiones moralmente
001-2009-MINAM7. correctas, tcnicamente factibles e inte-
lectualmente defendibles (Oberlander,
As pues, con menos de dos aos de creado 2001 en Quintanilla, E. 2004: p.19).
el OEFA y, an, institucionalmente dbil,
sorprende que se haya producido este tras- En cuanto a su autonoma administrativa,
paso de competencias. Sorprende no slo esta se entiende como la capacidad de la
por la rapidez con la que se ha realizado, propia institucin para adaptar su organi-
sino tambin por los costos de implemen- zacin administrativa a sus necesidades
tacin que supone un traslado de compe- especficas. Implica poder elegir distintos
tencias de un organismo a otro. Igualmente, modelos de gestin para prestar los servi-
sorprende la ausencia de un debate tcni- cios requeridos, por lo que puede existir
co, que haya permitido examinar la manera
ms adecuada de asignar competencias a
estas entidades, teniendo en cuenta su
naturaleza y su grado de institucionalidad.

Condiciones institucionales de 6. El SINEFA tiene como finalidad asegurar el cum-

plimiento de la legislacin ambiental, por parte de
OSINERGMIN y OEFA
todas las personas naturales o jurdicas.
7. El DS N. 001-2009-MINAM se deroga a partir de
La iniciada Reforma del Estado busca me- la vigencia del DS N 022-2009-MINAM.
jorar, entre otros, los criterios de eficacia 8. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE)
y eficiencia con el fin de entregar mejores (2007) describe en su ttulo preliminar, art. II, los
principios de servicio al ciudadano entre los que se
servicios al ciudadano8. Sin embargo, la
destacan la eficacia, definida como la gestin rea-
eficacia y eficiencia es determinada, en lizada para el cumplimiento oportuno de los obje-
parte, por la naturaleza institucional de tivos y las metas gubernamentales. Por otro lado,
cada organismo, y es por ello que esta seala la eficiencia, como la gestin realizada para
naturaleza puede llegar a diferenciar cla- optimizar la utilidad de recursos disponibles, pro-
curando la innovacin y mejoramiento continuo.
ramente el trabajo de unas y otras organi-
Tambin estn los principios de simplicidad, soste-
zaciones pblicas. nibilidad ambiental, predictabilidad, continuidad,
rendicin de cuentas, prevencin y celeridad.

54
un amplio margen, por ejemplo, en la dos, es difcil que pueda cumplir con sus

Virginia Rodriguez
contratacin de personal, en la asignacin objetivos y, por tanto, realizar sus tareas
de tareas o inclusive en el proceso de se- con eficacia y eficiencia.
leccin de cargos tcnicos.
Este es el caso de la naturaleza institucional
En cuanto a la autonoma tcnica, es con- del OEFA, que al corresponder a la de un
cebida como la capacidad de una organi- organismo tcnico especializado, adscrito
zacin para definir sus lineamientos tc- al MINAM, est sujeto, por un lado, a los
nicos y estrategias ms adecuadas para lineamientos tcnicos de este ministerio9,
cumplir con los objetivos asignados. Por con quien coordina sus objetivos y estra-
su parte, la autonoma econmica se re- tegias. Adems, su Consejo Directivo no
laciona con la capacidad de una organi- es conformado, completamente, por pro-
zacin de recaudar sus propios recursos fesionales elegidos por concurso pblico,
econmicos. La autonoma financiera es sino que parte de sus miembros son ele-
aquella que dota a la organizacin de la gidos por nombramiento poltico, es decir,
posibilidad de determinar su poltica de son puestos de confianza, lo que hace a
gasto de acuerdo con la poltica general su accionar, dependiente de los vaivenes
del Gobierno. y decisiones polticas.

Estas ltimas autonomas son muy impor- Por otro lado, su poltica de gasto debe ser
tantes ya que otorgan a la organizacin aprobada por dicho ministerio en el marco
recursos propios directamente recauda- de la poltica general de Gobierno (Ley
dos, y la capacidad de decidir sobre su 29158. 2007), lo que implica una depen-
presupuesto y gastar estos recursos como dencia a un pliego presupuestal. Tambin,
mejor considere para el cumplimiento de carece de autonoma administrativa,
sus metas. La capacidad de recaudar sus funcional, tcnica, y econmica, no tenien-
propios recursos no le hace dependiente do ni libertad ni disponibilidad mayor de
a un pliego presupuestal del Estado, lo que recursos que los asignados por el presu-
permite a la organizacin plantear objeti- puesto para desempear sus funciones.
vos de largo plazo. Al tener sus recursos
econmicos garantizados tiene mayor li- Las funciones de supervisin y fiscalizacin
bertad para determinar su presupuesto minera que ha estado llevando a cabo
de acuerdo a sus necesidades y los objeti- OSINERGMIN se han financiado, no slo
vos trazados. con el arancel minero que pagan estas
empresas, sino con ingresos propios de la
Y es que la dependencia a un pliego presu- institucin. Por consiguiente, las funciones
puestal tiene ciertos riesgos, puesto que de supervisin y fiscalizacin han tenido
el presupuesto es inercial. Es decir, cada
ao se asigna prcticamente los mismos
recursos que se asignaron el ao anterior
y no se utilizan indicadores de necesida-
des para distribuir estos recursos pblicos
(Narvez, J. 2009).

En este sentido, si las necesidades de una 9. Esto supone que el cambio de ministro origine
organizacin dependiente de un pliego un cambio de agenda y de personal en el OEFA,
presupuestal crecen, al no disponer de con lo que no se garantiza la estabilidad de su
accionar ni se pueden trazar objetivos de largo
mayores recursos pblicos que los asigna- plazo.

55
 que ser subsidiadas por los ingresos que se que como seala Prats I Catal (1998) ni
POLITAI
reciben de otras actividades que lleva a cabo la Reforma del Estado ni la de sus Admi-
la organizacin (Campadnico, H. 2010). nistraciones Pblicas se justifican por s
mismas, salvo porque sean necesarias para
En este sentido, las competencias asig- garantizar el desarrollo de sus pueblos.
nadas al OEFA podran sobrecargar este
organismo, ms an sabiendo que los La creacin del OEFA y el traspaso de las
recursos que le han sido asignados no competencias de supervisin, fiscalizacin
sern suficientes para realizar de manera y sancin ambiental no han sido justificados
eficiente, no slo estas competencias en ninguno de los trminos, relacionados
relacionadas con el sector minero, sino con el fin de conseguir una mayor efica-
aquellas relacionadas con los sectores de cia o desarrollo del pas, y mucho menos,
hidrocarburos y electricidad, que tambin para lograr una mayor legitimidad por
le han sido otorgadas. parte del gobierno ante su poblacin.

As pues, este traspaso implica un retroceso

y una vuelta a una dependencia de las Cuando la eficiencia, la eficacia y
tareas de supervisin, fiscalizacin y san- la legitimidad son ms tcnicas que
cin por parte de un Ministerio, con las polticas: Problemas de gobernabili-
temidas consecuencias que ello supone dad democrtica y proceso de
en cuestin de escasez de recursos, tanto
descentralizacin.
econmicos como humanos, para llevar a
cabo una eficiente tarea de supervisin, Por consiguiente, el traspaso de transfe-
fiscalizacin y sancin. rencias de fiscalizacin de OSINERGMIN al
OEFA no debe ser considerado acertado,
Por ello, es que la naturaleza autnoma simplemente, porque as lo seala la
de un organismo regulador ha mostrado normatividad. De hecho, el contexto en el
ser ms eficiente que la de un Ministerio que se inscribe este traspaso es bien com-
para realizar estas funciones. Las razones plejo. Las relaciones existentes entre el
de esta eficiencia son diversas, pero desta- Estado, la sociedad y las empresas deben
can: i) su naturaleza tcnica y no poltica, ser analizadas y consideradas a la hora de
que le da una mayor imparcialidad como asignar estas funciones a una institucin
organizacin, distancindola tanto de las pblica no autnoma.
posibles presiones polticas como de los
lobbies empresariales; ii) el contar con Desde la dcada de los 90s, la actividad
un personal altamente calificado elegido extractiva se ha convertido en una de las
a travs de un selectivo concurso pblico; ms importantes para la economa na-
iii) el disponer de recursos econmicos cional pero, tambin, en una de las que
propios, directamente recaudados, que le mayores conflictos socio-ambientales10 ge-
permiten remunerar bien a su personal, neran. Los sectores mineros y energticos
garantizar su estabilidad, marcar objetivos explotan recursos no renovables y en su
a largo plazo y cumplir con stos de una actividad, no quedan nulos de efectos, el
manera eficiente. agua, la tierra, el aire y, por supuesto, los
ciudadanos que viven ms cercanos a las
Por consiguiente, el transferir estas fun- reas de explotacin.
ciones a un organismo an naciente y de
una naturaleza no adecuada para la impor- La respuesta del Estado a esas demandas
tante misin que debe cumplir, nos revela, de sus ciudadanos, que exigen una mayor

56
proteccin de sus recursos naturales y de oposiciones polticas que Fujimori estaba

Virginia Rodriguez
su calidad de vida, no han sido, en muchos encontrando en la aplicacin de estas po-
casos, bien atendidas, ni por los gobiernos lticas, le llevaron a dar un golpe de Estado
subnacionales ni por el gobierno central. en el ao 199211, concentrando todos los
La necesidad del Estado de atraer la inver- poderes en el Poder Ejecutivo.
sin y de velar, al mismo tiempo, por los
intereses de su poblacin es, en muchos Fujimori justific este golpe por la necesi-
casos, contradictoria, sobre todo cuando dad de corregir la situacin del pas. Pero
nos encontramos con un Estado, an, ins- durante su gobierno, aument el centra-
titucionalmente dbil. lismo poltico y econmico, llevando a una
descomposicin de todas las instituciones
Se profundiz en esta debilidad institucio- democrticas. Este extremado centralismo
nal con el cambio ideolgico, producido trajo renovadas preocupaciones sobre el
en la dcada de los 90s, a travs de la rentismo y la ausencia de rendicin de
implementacin de polticas ortodoxas de cuentas a todos los niveles de gobierno
apertura de mercados. Estas polticas (Ahmad y Garca-Escribano, 2006).
econmicas, si bien permitieron la recupe-
racin de la economa nacional mediante la Es por ello, que segn Durand (2007), la
atraccin de capital extranjero, tambin, variable contextual fue crtica, porque
trajeron como consecuencia, la reduccin tanto la concentracin de poderes en el
y el debilitamiento del Estado, as como Ejecutivo como la implementacin de
su consecuente captura por intereses polticas neoliberales como solucin a la
empresariales, debido a la necesidad de escasez de recursos econmicos del pas,
obtenerlas.

En su estudio sobre Las Rentas de las

Corporaciones y la Captura del Estado Pe-
ruano, Francisco Durand (2007) seala
que la captura del Estado comenz con el
gobierno de Fujimori y la implementacin
de polticas econmicas de liberalizacin
de mercados. Cuando Fujimori accede al
10. Es importante sealar que, en la mayor parte
poder, la situacin en la que se encon- de los casos, los denominados conflictos socio-
traba el pas era desastrosa. Aadido a la ambientales, se generan porque las expectativas
importante mella que el terrorismo de de la poblacin sobre lo que la llegada de una
Sendero Luminoso estaba produciendo a empresa extractiva puede aportarles en cuestin
nivel poltico y social, se sumaba una se- de desarrollo, estn por encima de las necesida-
des que estas empresas pueden satisfacer. Ade-
vera crisis econmica con hiperinflaccin, ms, los conflictos socio-ambientales esconden, a
dejada por el anterior gobierno de Aln veces, otro tipo de intereses por parte de algunos
Garca (1985-1990). sectores de la poblacin. Otras veces, verdade-
ramente, estos conflictos socio-ambientales se
En este contexto, el financiamiento externo producen porque existe un conflicto entre las
actividades que se realizan en el lugar y la posible
se convirti en la nica fuente disponible llegada de una actividad extractiva, i.e. Caso
de crdito y, slo se conceda, si se producan Tambogrande.
los cambios haca las polticas econmicas, 11. Este golpe de Estado tiene una serie de conse-
promovidos por el Fondo Monetario Inter- cuencia. Entre ellas, la disolucin del Parlamento,
nacional y el Banco Mundial para estabili- y su reduccin a una sola Cmara, eliminando
toda representacin entre poblacin-nmero de
zar la economa. La catica situacin y las congresistas.

57
 defini nuevas reglas de juego, estable- dificultades y limitaciones a la hora de
POLITAI
ciendo el terreno por el que se especifi- poder enfrentar y resolver los posibles
caban las reas de polticas donde eran conflictos socio-ambientales que surgen
ms probables las rentas. Ello provoc en sus territorios. Es, en este contexto de
cambios relativos de poder de los conten- explotacin de recursos naturales, donde
dientes dentro de las empresas, y entre se manifiestan con mayor fuerza los pro-
las empresas y el gobierno, y llev a la in- blemas de gobernabilidad democrtica12 y
troduccin de una de las ms drsticas y las dificultades por parte de las autorida-
autoritarias formas de neoliberalismo en des regionales y locales de dar respuesta
el continente (Gonzales de Olarte 1998). a las demandas de su poblacin.

En este contexto, las corporaciones, que Debido al histrico centralismo del pas,
se convirtieron en los actores econmicos el gobierno nacional ha sido siempre visto
ms poderosos, obtuvieron un acceso pri- como el ms legitimado por la poblacin,
vilegiado y una influencia excesiva, sobre y al que se apela para la resolucin de
las ramas ms importantes del aparato muchos de estos conflictos. Por ello, es
del Estado, utilizando para ello tanto la importante que ante este proceso de
corrupcin como la influencia. Desde descentralizacin, donde los gobiernos
esta perspectiva, el empoderamiento de las subnacionales an estn en proceso de
empresas viene unido a una dependencia ajustar su accionar a las nuevas compe-
del Estado por capital, y a un contexto don- tencias y responsabilidades adquiridas, el
de los funcionarios pblicos del gobierno, gobierno nacional garantice a sus ciuda-
muchas veces, se inclinan a la presin danos, la legitimidad de sus instituciones.
y terminan defendiendo los intereses pri-
vados ms poderosos a costa de lo pblico Si las competencias de fiscalizacin minera
(Durand, F.2007). Por consiguiente, la se trasladan a una organizacin que carece
combinacin entre una alta concentra- de autonoma, como es el OEFA, -ello su-
cin de poder poltico y econmico, la pondr una mayor vulnerabilidad ante
debilidad institucional y social, gener un las manipulaciones tanto polticas como
modelo extremo de captura del Estado, empresariales, y menores recursos para
uno donde todas las formas de rendicin realizar una eficiente fiscalizacin-, la legi-
de cuentas dejaron de existir. timidad no slo de esta institucin ante la
poblacin, sino de todo el Estado ser cues-
El retorno a la democracia en el 2000, tionada, produciendo mayores problemas
evidenci que los actores captores que de legitimidad y gobernabilidad local que
inicialmente operaron en un contexto au- pueden afectar no slo la gobernabilidad
toritario, se encontraron en un contexto nacional, sino tambin las operaciones de
democrtico que moder, pero no elimin las empresas extractivas en el lugar.
la captura del Estado (Durand, F. 2007).
Unido a este nuevo contexto democrtico,
tiene lugar el proceso de descentralizacin
que otorga mayores poderes y competen-
cias a los subniveles de gobierno.

Sin embargo, la descentralizacin se ha 12. Gobernabilidad democrtica es entendida

venido realizando con bastantes vacos como un estado de equilibrio dinmico entre el
e imperfecciones, encontrndose estos nivel de las demandas societales y la capacidad
del sistema poltico para responderlas de manera
gobierno subnacionales con bastantes legtima y eficaz (Camou, A. 2000:p.284)

58
Es por ello, que ante un pas donde las ins- mental slo puede justificarse en la medida

Virginia Rodriguez
tituciones pblicas tienen tanto descrdito que sirva a la ms plena realizacin de los
por parte de la ciudadana, y donde existe derechos individuales, por lo que el fin del
una gran asimetra entre la capacidad de gobierno es el de lograr la paz, la seguridad
stas para organizarse, modernizarse y y el bien de la poblacin.
responder a las demandas sociales, eco-
nmicas y polticas de los habitantes (Velit, Es por ello, que como seala este autor,
J. 1998), se vuelve ms urgente, contar quienes se nutren de la tradicin del libe-
con instituciones que realicen su trabajo ralismo de Locke, ven la gobernabilidad
de una forma no slo eficaz y eficiente, desde la perspectiva del buen gobierno
sino que tambin estn legitimadas ante destacando la conexin necesaria entre
su ciudadana. legitimidad y ejercicio del poder, concen-
trando su atencin en el problema de la
Y es que tanto la legitimidad como la efica- calidad de la accin gubernamental (Ca-
cia son elementos indispensables para la mou, A. 2000).
gobernabilidad democrtica. Segn Ma-
nuel Alcntara (1994), la gobernabilidad En esta lnea de pensamiento, es donde se
se relaciona con la legitimidad entendida han destacado las importantes amenazas,
sta, como la creencia de que las institu- que puede sufrir la gobernabilidad por
ciones existentes son mejores que otras cuestiones de exclusin, rezagos sociales
que pudieran haber sido establecidas y o, inclusive, la imposibilidad de acceder a
que, por tanto, el Gobierno puede exigir una vida digna, por parte de amplios sec-
obediencia. Por otro lado, la gobernabili- tores de la poblacin (Camou, A. 2000).
dad se relaciona con la eficacia entendida
sta como la capacidad de un rgimen para Por consiguiente, dado este contexto, la
encontrar soluciones a sus problemas. organizacin que se encargue de realizar
estas funciones debera contar no slo
Por gobernabilidad y eficacia, Camou con la autonoma suficiente para realizar
(2000) sostiene la conexin con la tradicin con eficacia y eficiencia sus objetivos, sino
de la razn de Estado, en la que se pone con un rgimen autnomo constitucional
nfasis en la dimensin de la eficacia/ que le garantice un mayor blindaje ante la
eficiencia en el ejercicio del poder poltico influencia poltica y los intereses econmi-
y, por ende, de la gestin gubernamental, cos. Ello permitir dotarle de una mayor
como clave de la gobernabilidad de un legitimidad ante la poblacin al mostrarse
sistema social. Por tanto, la gobernabilidad imparcial.
pasa a ser una propiedad de los sistemas
polticos definida por su capacidad para Y es que el iniciado proceso de fortale-
alcanzar objetivos prefijados al menor cimiento institucional implica tambin
costo posible. reforzar la confianza de los ciudadanos en
las instituciones del Estado, la cual slo se
Por otro lado, la conexin entre goberna- lograr cuando los ciudadanos vean que
bilidad y legitimidad corresponde, segn sus instituciones pblicas actan con efi-
Antonio Camou (2000), a la tradicin del cacia, eficiencia y legitimidad.
buen gobierno, y, por consiguiente, a la
preocupacin de desentraar las condicio-
nes del Estado justo y establecer la mejor
forma de gobierno. John Locke defendi la
doctrina, segn la cual, el poder guberna-

59
 Hiptesis sobre las razones ternacionales han sido sancionadas y
POLITAI
que han motivado la transferencia obligadas a detener sus operaciones a
de funciones raz de la fiscalizacin de OSINERGMIN.
El traspaso de estas competencias,
Por tanto, no se aprecia en este traspaso de definitivamente, implicar para el
competencias de supervisin, fiscalizacin OEFA un perodo de adaptacin y de
y sancin de OSINERGMIN al OEFA, la con- organizacin de estas nuevas activi-
secucin de mayor eficiencia/eficacia que dades, por lo que se relajar la fisca-
busca la reforma del Estado. Tampoco, lizacin. Sin embargo, a largo plazo,
se observa en este traspaso, el aumento puede contribuir a que la prdida de
de una mayor legitimidad al trasladar las legitimidad por parte de la poblacin
competencias de un organismo autnomo en las instituciones que fiscalizan, ge-
a un organismo dependiente de un minis- nere mayores conflictos que afecten
terio, por lo que las hiptesis que comien- la estabilidad de las actividades ex-
zan a barajarse respecto a este traspaso tractivas.
de funciones son diversas: 4. Una cuarta hiptesis barajara el lobby
poltico ejercido en este contexto de
1. Existe una posibilidad de que esta campaa electoral. El partido en el
transferencia se haya hecho por poder puede ver como interesante
miopa poltica, haciendo primar la polticamente, trasladar estas compe-
actual normatividad que asigna estas tencias nuevamente a un ministerio,
competencias al OEFA, sin tener en dado que le permitir influir a travs
cuenta la debilidad institucional de del nombramiento poltico, en el fun-
esta organizacin y su ministerio, y los cionamiento y el financiamiento de
consecuentes problemas que tendrn esta organizacin.
para llevar a cabo con eficacia, efi-
ciencia y legitimidad estas tareas, Si bien estas hiptesis deben ser compro-
afectando con ello la gobernabilidad badas, no cabe duda de que parte de la
democrtica y la confianza en las ins- verdad se esconde tras ellas. Slo el poder
tituciones del Estado por parte de los poltico conoce las verdaderas razones por
ciudadanos. las que se ha procedido a traspasar unas
2. Una segunda hiptesis estara relacio- competencias que estaban siendo eficien-
nada con la presin ejercida por parte temente realizadas por un organismo regu-
del MINAM de adquirir esas compe- lador autnomo. Pero slo los ciudadanos,
tencias que, en principio, le asigna la sabemos las consecuencias que esta deci-
normatividad con el fin de dotarse de sin pueden tener a largo plazo.
recursos propios adicionales para
poder llevar a cabo sus funciones, al Esta visin cortoplacista, mezcla de mio-
tiempo que adquiere con ello, una pa poltica, de captura del Estado y de
cierta visibilidad institucional. juego electoral, se ha interpuesto en el
3. Una tercera hiptesis baraja la posi- camino de garantizar la legitimidad de las
bilidad de una captura del Estado por instituciones pblicas ante sus ciudada-
parte del lobby empresarial (extrac- nos, de seguir construyendo relaciones
tivo, en particular) que pudiera ver de confianza y de promover una inversin
en este traspaso de competencias un responsable. Habr que seguir repitien-
mayor relajo en las funciones de do, nuevamente, que el Per es el pas de
supervisin, fiscalizacin y sancin. las oportunidades perdidas?
Algunas grandes empresas mineras in-

60
 Conclusiones entre los diferentes poderes del Estado.

Virginia Rodriguez
Adems, su excesiva dependencia de las
El recin publicado DS-001-2010-MINAM, rentas del sector extractivo, facilitan su
que promueve el traspaso de transferen- captura por los intereses econmicos. Todo
cias de supervisin, fiscalizacin y sancin ello, lleva a tener como requisito indispen-
en materia ambiental, debe recibir un sable, que la institucin que realice estas
mayor debate tcnico y pblico, dadas funciones, est blindada a estos intereses.
las consecuencias polticas y sociales que
este traspaso puede producir en cuanto a Igualmente, una naturaleza tcnica y no
legitimidad institucional y gobernabilidad poltica, dota a la organizacin de una
local. mayor legitimidad ante la poblacin, por-
que su trabajo es cumplido con eficacia
Es por ello, que si bien la normatividad y eficiencia, y est alejado tanto de las ma-
indica que le corresponde al nuevo orga- nipulaciones polticas como de los lobbies
nismo creado, el OEFA, la realizacin de empresariales. Ello permite fortalecer las
estas competencias, es necesario tener en relaciones Estado- ciudadano a travs de
cuenta otro tipo de variables institucio- esa construccin de confianza, y ayuda a
nales, que evalen de manera ms ade- garantizar una mayor gobernabilidad local
cuada cul es la naturaleza ideal de la en situaciones de conflictos socio-am-
organizacin que debe encargarse de bientales.
realizar de manera eficiente esta tarea,
dado el contexto socio-poltico del pas. En este sentido, el traspaso de competen-
cias de un ente regulador a un organismo
En este artculo se ha analizado la natu- dependiente de un ministerio puede con-
raleza institucional de OSINERGMIN y del siderarse un retroceso, con consecuencias
OEFA, llegando a la conclusin de que la severas a medio plazo, sobre la legitimidad
autonoma es una caracterstica indis- del Estado, la estabilidad de las actividades
pensable con la que debe contar aquella extractivas y la gobernabilidad democr-
organizacin que realice tareas de super- tica.
visin, fiscalizacin y sancin en materia
ambiental.
Bibliografia
Esta naturaleza autnoma, que slo la
tienen, actualmente, los organismos re- Alcntara Sez, Manuel.
guladores, permite dotar a la organizacin 1994 Gobernabilidad, crisis y cambio.
de mayores facultades para cumplir con Centro de Estudios Constitu-
eficacia y eficiencia sus objetivos. El hecho cionales.
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Esta autonoma se vuelve an ms necesa- Working Paper.
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